佛山南海：三份清單實(shí)現(xiàn)對權(quán)力鏈條全監(jiān)管

劉德炳 鄒錫蘭

負(fù)面清單、準(zhǔn)許清單、監(jiān)管清單

十八屆三中全會以來，中央把簡政放權(quán)作為深化改革的“當(dāng)頭炮”，力推將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里。今年全國兩會后，國務(wù)院召開常務(wù)會議，并將簡政放權(quán)作為今年改革的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

盡管當(dāng)前多個(gè)地方政府在實(shí)踐探索，但有不少地方進(jìn)展較慢甚至舉步不前。與之形成對比的是，廣東佛山南海區(qū)通過發(fā)布“負(fù)面清單”、“準(zhǔn)許清單”和“監(jiān)管清單”，簡政放權(quán)，開展行政體制改革、抑制住政府有形的手。

上述三個(gè)清單如何出爐，佛山南海又是如何管住政府這只有形的手呢？南海的改革之路，對全國正在進(jìn)行的行政體制改革，又將有哪些啟示？佛山南海區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》專訪，暢談南海簡政放權(quán)思路。

三張清單劃清政府市場邊界

十八屆三中全會吹響了我國全面深化改革的集結(jié)號，其中的核心就是深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。但客觀地講，關(guān)于如何改革行政體制，如何發(fā)揮市場的決定性作用，許多地方的主政者尚未理清頭緒。

日前，佛山市南海區(qū)發(fā)布廣東省首份行政審批“負(fù)面清單”。與南海“負(fù)面清單”同時(shí)公布的還有“準(zhǔn)許清單”和“監(jiān)管清單”，三份清單一起納入網(wǎng)絡(luò)審批和監(jiān)督系統(tǒng)。這一創(chuàng)新之舉，使政府與市場的邊界更加清晰。

據(jù)介紹，南海區(qū)的負(fù)面清單屬于投資準(zhǔn)入管理范疇，即政府以清單方式明確列出禁止和限制企業(yè)投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、項(xiàng)目等。其中，在外商投資產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，共列入78項(xiàng)限制項(xiàng)目、38項(xiàng)禁止項(xiàng)目；在一般企業(yè)投資領(lǐng)域，共列入107項(xiàng)限制項(xiàng)目、119項(xiàng)禁止項(xiàng)目，包含農(nóng)林業(yè)、石化化工等行業(yè)；在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域，結(jié)合南海本地實(shí)際，重點(diǎn)列入南海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等6個(gè)區(qū)域的各自限制或禁止項(xiàng)目；在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，共列入畜牧養(yǎng)殖業(yè)、陶瓷行業(yè)等7個(gè)行業(yè)的各自限制或禁止項(xiàng)目。

準(zhǔn)許清單屬于政府審批服務(wù)范疇，列明政府職能部門準(zhǔn)予個(gè)人、企業(yè)或其他組織從事特定活動的項(xiàng)目，包括行政許可、非行政許可審批、社會服務(wù)事項(xiàng)以及鼓勵(lì)性投資項(xiàng)目。監(jiān)管清單則屬于市場監(jiān)管體系范疇，列明政府職能部門各種審批后續(xù)監(jiān)管措施，包括分級分類管理措施、黑名單管理措施等。黑名單管理措施是指把違法違規(guī)企業(yè)的基本信息記錄在案，然后進(jìn)行懲戒和規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的措施。

佛山南海區(qū)委書記鄧偉根向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》說：“負(fù)面清單、準(zhǔn)許清單、監(jiān)管清單分別對應(yīng)行政審批的事前、事中、事后，‘三單’管理模式實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)了對權(quán)力全鏈條的監(jiān)管。”

一家建設(shè)陶瓷生產(chǎn)線的企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴記者，最近建設(shè)的生產(chǎn)線都是使用清潔能源的生產(chǎn)線，而燒煤等傳統(tǒng)落后的生產(chǎn)線接不到單子，原因就是在上游，根據(jù)政府的負(fù)面清單，陶瓷行業(yè)必須使用清潔能源（天然氣、石油氣和電等），且工業(yè)廢水零排放，為此一些陶瓷廠新建廠房必須使用清潔能源，他們在下游的企業(yè)也必須做出改變甚至是創(chuàng)新。

鄧偉根向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，“廣東歷來都是市場經(jīng)濟(jì)改革的先導(dǎo)者，南海正是如此，從南海的實(shí)踐來看，我們對政府的整個(gè)權(quán)力運(yùn)行清單進(jìn)行了梳理，確保運(yùn)行是透明的，同時(shí)政府的自由裁量權(quán)大大的壓縮了，另外在市場準(zhǔn)入上對民營企業(yè)幾乎全部放開，從而激發(fā)了市場的活力。”

通過標(biāo)準(zhǔn)化打破權(quán)力尋租空間

鄧偉根進(jìn)一步說，簡政放權(quán)、發(fā)揮市場的決定性作用，其實(shí)質(zhì)就是將政府這只有形的手即權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，關(guān)進(jìn)制度的籠子，關(guān)進(jìn)法律的籠子。

事實(shí)上，近年來有些地方也在倡導(dǎo)簡政放權(quán)，但是效果并不好，甚至是運(yùn)行了一段時(shí)間以后，受到既得利益等種種因素的干擾，又開始收權(quán)，而且收得比放權(quán)之前還要緊。

鄧偉根表示，有些地方確實(shí)存在這種情況，其實(shí)導(dǎo)致這種局面的原因就是利益空間或者說權(quán)力尋租空間的存在，令有些地方或部門難以割舍，說得再形象一點(diǎn)，就是有較大的自由裁量權(quán)，這個(gè)是既得利益者所看重的。而從佛山的改革來看，關(guān)鍵就是取消了自由裁量權(quán)，沒有了自由裁量權(quán)，簡單說就是沒有了權(quán)力尋租空間，就沒有人緊緊地抓住權(quán)力不放，自然而然就放權(quán)了。因?yàn)檎畽?quán)力如果沒有了自由裁量權(quán)，反而還要擔(dān)責(zé)，那這種權(quán)力就很少會被人覬覦、濫用。

鄧偉根進(jìn)一步告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，改變自由裁量權(quán)的辦法就是行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，政府工作人員只能說行或不行，而不能說“研究一下”，如此一來就沒有尋租空間了，即制定不同行業(yè)、不同區(qū)域的審批標(biāo)準(zhǔn)，政府各部門把“抽屜”、“口袋”、“腦袋”里的標(biāo)準(zhǔn)與要求放到桌面上，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和流程圖。把準(zhǔn)入資格條件格式化，把審批要求、前置條件羅列清楚，符合條件的予以審批，不符合條件的現(xiàn)場予以解釋說明，申請人只要嚴(yán)格按照審批標(biāo)準(zhǔn)的步驟要求辦理，就一定能通過審批。

一位長期研究行政體制改革的專家告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，要實(shí)現(xiàn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，必然要求行政權(quán)力透明化。

對此，鄧偉根表示，對于權(quán)力透明化，佛山南海除了制定出權(quán)力清單，同時(shí)，將全部政府服務(wù)即權(quán)力清單公布到網(wǎng)絡(luò)上，如南海政務(wù)網(wǎng)南海一點(diǎn)通，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)行政，老百姓對政府權(quán)力及是否依法行政一目了然。“只要使權(quán)力陽光透明，政府就會是有限政府，中央說把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，從南海的實(shí)踐來看就是要關(guān)到網(wǎng)絡(luò)的籠子。”

記者打開南海政務(wù)網(wǎng)，點(diǎn)擊南海一點(diǎn)通，看到一點(diǎn)通業(yè)務(wù)被分為社區(qū)、民生、企業(yè)、旅游等幾個(gè)方面，記者隨即進(jìn)入民生一點(diǎn)通，點(diǎn)擊住房服務(wù)，各類住房服務(wù)的相關(guān)政策一目了然；而且網(wǎng)頁上還開通了網(wǎng)上在線辦理環(huán)節(jié)。記者又點(diǎn)開企業(yè)一點(diǎn)通，進(jìn)入到立項(xiàng)審批這一網(wǎng)頁，只見網(wǎng)頁上清晰寫著“共16個(gè)服務(wù)事項(xiàng)，其中12項(xiàng)可在線申辦”，每一項(xiàng)服務(wù)均有其標(biāo)準(zhǔn)，既能方便群眾，又能提高行政效率。

記者了解到，依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐步開展行政審批標(biāo)準(zhǔn)化，并將審批等服務(wù)向鎮(zhèn)、村下放，佛山南海大大提高了政府的效能。2013年以來，南海區(qū)行政審批精簡事項(xiàng)345項(xiàng)，精簡率達(dá)51%，區(qū)下放鎮(zhèn)街事項(xiàng)259項(xiàng)，占全部事項(xiàng)的67%，鎮(zhèn)街80%事項(xiàng)可在村居辦理。其中去年1—10月，三級行政審批系統(tǒng)共受理事項(xiàng)196.3萬件，按時(shí)辦結(jié)率98.85%，5天辦結(jié)169.1萬，占總比例86.11%，其中即時(shí)辦結(jié)101.9萬，占總比例51.94%。

對于轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政體制而言，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化審批、權(quán)力透明、網(wǎng)絡(luò)行政，僅僅是關(guān)鍵的第一步。記者了解到，佛山南海還將通過建立立體化、全方位的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)把行政權(quán)力關(guān)到“籠子”里。