新環保法與公眾參與

劉鑒強

修訂后的《環保法》出臺，跟以前相比，不乏突破：第一是推動建立基于環境承載能力的綠色發展模式，第二是推動多元共治的現代環境治理體系，第三是賦予行政監管部門更大權力。

但要解決目前嚴峻的環境危機，這部法還有不足，特別是在保障公眾參與方面。

以公益訴訟為例。公益訴訟是懲誡環境破壞行為最有效的方法之一。經過公眾再三的強烈反對與建議，最終通過的環保法修訂案，將提起公益訴訟的主體擴大到“在設區的市級以上政府民政部門登記、連續活動5年以上且無違紀記錄的社會組織”。

這里有一個漏洞。目前全國在積極推動公益訴訟的公益組織中，比較突出的有兩家，一是“自然之友”，一是“自然大學”，它們是中國公益訴訟領域的領軍者。但它們都注冊在北京的某個區內。直轄市的區級注冊，并不包含在“在設區的市級以上政府民政部門登記”這一條文內。當然，一般來說，直轄市的區級單位相當于省的地級市。但法院完全可以“法律沒有規定”為名，不承認此類機構的公益訴訟主體資格。

目前公益訴訟的最大難題是法院不愿受理，比如去年全國公益訴訟的法院受理數為零。比如最近蘭州市民訴訟導致飲用水污染的企業，就受阻于當地法院不受理。

地方法院不愿受理環境公益訴訟，有幾個原因：一，環境污染與破壞事件層出不窮，如果受理，則同類案件可能蜂擁而至，法院招架不住；二，環境公益訴訟會影響當地“經濟發展”，地方法院不能不考慮地方政府發展GDP的需求。而且，環境污染與破壞的受害者往往是群體性的，為所謂“維穩”，當地往往傾向于不予受理；三，法院即使受理，也難以判決，而判決之后，也難以執行。不能執行的裁決會影響法院權威，所以干脆不受理。

法院想盡辦法找不受理公益訴訟的借口，而新環保法恰恰留下了漏洞。從根本上說，將公益訴訟主體資格以行政級別限制，不符合“公眾參與”理念。“自然大學”創辦人馮永鋒說，新環保法關于公益訴訟主體資格的規定，暗藏著“社會組織的等級思想”，這“有違法律的基本精神，有違環境公益的基本哲理，有違生態保護的基本理念”。

目前在全國的村、鄉鎮和縣城，有一大批非常活躍的公益組織，這一條文將它們都排除在外了。馮永鋒說，“只讓城市的人有公益訴訟權，不讓農村居民有公益訴訟權；只讓地級以上的人有公益訴訟權，不讓地級以下的人有公益訴訟權。這道理、這心態無論如何都說不過去。”

這部法在監管部門的權力和懲治力度等方面有突破，也承認了“多元共治”和公眾參與，但其重點仍是政府治理為主，而公眾知情、參與和監督，仍處附屬地位。比如主益訴訟主體仍以“級別”限制，而不是以專業資格、專業能力來判定，這里面有濃厚的自上而下“控制治理”的遺風；對于信息公開、保證公眾參與的渠道，也語焉不詳。

目前有些地方的環保部門聲譽不佳，一是失職，二是徇私舞弊。權力越大，貪腐的可能性越大。如果沒有問責，環保部門權力擴大，環境狀況不會必然變好。而問責的壓力不應只來自當地政府（環保部門往往聽命于當地政府），而更應該來自信息公開與公眾參與。只有將信息公開和公眾參與（比如說公益訴訟）結合起來，才能保證環保部門正確使用監管權力。要有效治理中國環境，這二者缺一不可。

目前來看，這部法是有缺憾的，不可盲目樂觀。正如環境公益律師夏軍所說，從政府行政管理的角度來說，這部法是大大加強了，“但這只是一部行政管理法嗎？難道不應該是一部保證公眾參與環境保護的法嗎？”

他問得有理。

（作者為“中外對話”網站北京總編輯）endprint