獨具特色的澳大利亞養老

劉洋

1909年，澳大利亞政府設立了該國的養老金制度，主要目的是為低收入的老年人（男性65歲以上，女性60歲以上）提供生活幫助。根據規定，能否領取政府養老金與個人過去的工作記錄無關，條件是領取者為澳大利亞公民，并要接受嚴格的收入和財產狀況調查。政府養老金的支付標準較低，相當于在職男性公民平均工資水平的20—25%，略高于該國的貧困線，對多數澳大利亞人來說，這樣的保障標準顯然是偏低的，但隨著澳大利亞經濟發展水平的提高，養老金以外的各種社會福利措施逐漸增多。

一系列改革計劃

澳大利亞一直沒有實行西方多數國家采取的、標準較高的公共養老金計劃。當然，也不是沒有過這樣的想法，在1913～1938年間，該國曾經有過三次推行“社會保險”的努力，1938年甚至通過了這方面的立法，但因二次大戰的到來而擱淺。不過早在澳大利亞聯邦成立（1901年1月1日）以前，各自治州政府雇員和銀行職員中就實行一種職業年金計劃。1915年，政府開始對職業年金計劃實行稅務減讓，1936年進一步放寬了稅務減讓的條件。但直到80年代中期，職業年金計劃依然局限于政府及公營部門，私營部門只有30%左右實現了類似的安排。

1983年新一屆工黨政府上臺后，運用自己特殊的政治智慧，主持工會聯合會和顧主聯盟的談判，終于在1986年達成了“第二階段協議”（Accord MarkⅡ）。其主要內容是：將今后幾年顧主因通貨膨脹因素付給雇員補償的一半（1992年以前是工資的3%），以職業年金的形式存入雇員的個人帳戶，即所謂“職業年金生產率貢獻計劃”，逐步建立起政府養老金以外的“第二層次”養老保險——職業年金制度。在此之后，職業年金計劃迅速擴大到所有私營部門，1999年的社會覆蓋面達到92%。

這一改革在實施中并非一帆風順。職業年金制度得以確立的一個重要因素，是工黨從1983年到1996年的連續執政。1991年，澳大利亞工業法庭根據工業關系委員會的要求，拒絕了工會聯合會實行下一階段生產率貢獻計劃的要求，工黨政府不得不通過立法（Superannuation Guarantee）程序，保證了該計劃的繼續實施。1996年，雇主以雇員名義存入職業年金個人帳戶的資金比例增加到個人工資的6%，2002年則達到了9%。

“三個支柱”體系

在講到澳大利亞的養老政策體系時，人們通常稱其有“三部分”、“三個層次”或“三個支柱”，也即“雇主必須繳納的養老金”、“個人自愿繳納的養老金”和“政府的退休金”。而實際上，說其由“兩套體制”和一系列“輔助措施”組成，更顯得全面而容易解讀。

所謂“兩套體制”，其一是“政府的退休金”，完全是政府的一種養老福利，用于幫助那些符合條件的低收入老年人有“適當的”收入以維持基本生活，是“濟貧”性質的一種“基本保障”制度。按相關規定，這種“政府的退休金”適用于到一定年齡的所有澳大利亞人，也就是說，只要達到年齡條件的人都可以申請。

除年齡和居住條件之外，能否享受“政府的退休金”，以及可以享受的等級和具體額度，還取決于其他一系列因素，諸如收入、資產、婚姻、健康、有無需撫養子女等。在發放“政府的退休金”之前，相關機構將對申請者的收入和資產情況做出評估。比如，按家庭情況，分單身老人和夫婦雙方兩種情況；而在夫婦雙方中，又有因健康原因而分居的情況，其等級也有所區別；如果收入或資產超過一定水平，就不具備享受領取“政府退休金”的資格。

和世界上大多數國家一樣，澳大利亞同樣面臨人口老齡化的問題。1986年，澳大利亞是7個在職人員養活1個退休人員，目前這個比例已經下降到6∶1，2020年將下降到3∶1。如果不建立其他的資金渠道，政府將面臨艱難的選擇：或者大幅度提高稅率，或者降低養老金發放標準。職業年金制度的確立，大大緩和了這方面的矛盾。

“超年金”福利政策

澳大利亞養老體系中的另一套體制即是“養老金”，也有稱之為“超年金”的，事實上是一種“養老存款”，它又分為雇主為員工繳納的養老保證金和個人養老存款兩部分。同時，作為一種福利政策，不同企業或政府機構的養老保證金比例也不盡相同。自1992年開始，養老保證金成為澳大利亞的強制性政策。按現行規定，雇主無論大小，都必須為其員工繳納最低相當于其工資9%的養老保證金。2013年澳聯邦政府財政預算報告指出，在未來7年中，最低養老保證金的比例將逐步提高到12%。

澳大利亞政府同時采取優惠稅率鼓勵個人養老存款，并通過不同的稅率調節養老金額度。比如，稅前存入養老金的收入，無論是雇主繳納的養老保證金或個人自存，如果沒有超出許可額度，其稅率為15%；而超出部分則要額外加稅31.5%。如果存入養老金的是稅后收入，在一定限額內可免稅，但超出部分則須繳納46.5%的稅。政府還出臺政策幫助中低收入者通過“聯合存款”方式增加養老金。

養老金以各種社會性的基金形式運作，已形成一個極其復雜而龐大的產業。據有關數據，澳大利亞目前的養老金總資產已達到約12.3萬億澳元，澳大利亞財政部預測，到2040年，這一數字有望增加到86萬億澳元。盡管如此，澳大利亞政府對養老金并沒有統一的管理機構，澳大利亞金融監管局、證券與投資委員會和稅務局只是分別負責對養老金基金機構、投資和養老金稅務等事宜進行監管。一般情況下，在55歲以前，人們是不可動用養老金的，除非遭遇特別不幸或惡劣的經濟困難，并經審核獲得批準，否則就要繳納較高的稅。

養老基金機構利用集結到的養老金從事包括股票等各種投資，參與者從中獲取紅利。個人可以自由選擇參與一個或多個基金，但享受優惠稅率的額度則由其養老金總額來確定。有數據顯示，澳大利亞從事養老金基金經營的機構達約50萬個。一般而言，只要未滿70歲，有工作，每月稅前收入達到450澳元，就可以加入養老金基金；如果不滿18歲，但每周工作30小時以上，也可以參加養老金基金；自謀職業的人在75歲前都可在申請減稅獲批后加入養老金基金；不工作的孕婦或在家帶孩子的母親，也可由其配偶代為繳納養老基金。

在澳大利亞，政府的退休金和養老金之間既有區別，又相互聯系。比如，在審核退休金資格和額度時，養老金收益也是收入評估中的一個參照因素。根據有關材料，隨著養老金制度的逐步成熟，領取政府退休金的人員比重和金額呈下降趨勢。目前，約有近一半的老年人領取全額退休金，到2050年，這一比重將逐步下降到三分之一左右。這不僅將大大減輕人口老齡化對政府財政的壓力，還可將政府退休金發放給更多最需要的窮人，對居民收入起到再分配作用，有利于整個社會的公平和穩定。

除了退休金和養老金制度外，澳大利亞政府還通過一系列輔助政策幫助改善和提高老年人的生活條件和水平，包括租房優惠和工作獎勵等。按有關規定，退休后的老年人如果繼續工作，其一定額度內的工作收入不影響其享受退休金的資格和領取等級；如果收入超出一定額度，退休金額度才按一定比例遞減，直至取消。這增加了領取退休金老人的養老來源，也有助于減輕老年人的開支壓力，從而提高生活質量。endprint