“重視法治政府應像重視GDP一樣”

王全寶

最近幾年，馬懷德在不同場合多次呼吁用“法治GDP”來推動行政法治建設，他呼吁將“法治GDP”納入官員政績考核體系。

最近，由馬懷德教授領銜的中國政法大學“全國法治政府評估”課題組，對53個城市的法治政府建設狀況進行了調研測評，但結果并不樂觀。

中國新聞周刊：目前我國法治政府建設的現狀存在哪些問題？

馬懷德：對于目前法治政府建設的現狀，我持謹慎樂觀的態度。目前建成法治政府所依托的法律體系框架初成，但有一些重要的立法任務如行政程序法還沒有完成。有些領域甚至還處于無法可依，而是依政策行政、依文件行政，或者一事一法、個別對待的狀態。

尤其是部分法律出臺多年后實施效果很不理想，制度運行中的弊端長時間沒有得到根本解決，如行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法等。有的制度在施行之后就處于被變相架空的狀態，如行政許可法。

從地方上看，地方政府的依法行政水平存在巨大的層級、區域差別。

從個體看，一部分公務人員包括黨政領導干部對如期建成法治政府的信心不足，抱持消極觀望乃至抵觸的態度。相當一部分社會公眾對中央建成法治政府的決心也持懷疑態度，對實現法治政府建設目標期望不高。

中國新聞周刊：對于政府而言，“法無授權不可為”，目前各級政府的行政活動對于這一基本要求是否已經達標了呢？

馬懷德：客觀說，目前各級政府職權法定原則還沒有被完整地貫徹，目前一些地方政府的行政活動離這一基本要求還有不小差距。

第一，各級政府的權力清單還沒有明確和公布，各部門的“三定方案”還處于不公開的狀態；第二，對某些領域的行政管理一直沒有立法授權，這既導致管理部門不斷自授權力，擴張管理邊界，又因臨事定規、朝令夕改使被管理者始終缺乏明確、穩定的預期；第三，部分立法授權過于寬泛，法律條文設計過于原則和簡陋，使執法者擁有巨大裁量權，權力實際運行常常背離法律原旨；第五，行政規范性文件違法擴權得不到有效治理，規范性文件在目前的國家治理中還發揮著巨大影響，但沒有得到有效規范。這些文件以言代法，使依法行政蛻變為依文件行政。

中國新聞周刊：“全國法治政府評估”課題組對53個城市的法治政府建設狀況進行了調研測評，總體評價情況如何？

馬懷德：課題組發現，各地法治政府建設發展并不平衡，還有很大提升空間。

本次評估滿分為300分。根據評估結果，被評估的53個城市的平均得分為188.87分。若以總分的60%為及格線，有36個城市得分及格，17個城市不及格。

53個城市政府對法治政府建設的重要性有一定認識，相關制度建設框架基本形成，但還存在整體水平不高的問題。

通過測評，我們感覺法治政府建設中形式主義傾向特別嚴重。比如，一些地方政府對依法行政的組織推進工作呈現模式化、套路化，停留于口頭承諾，缺乏實質舉措；部分推進法治政府建設的制度過于簡略、粗糙，多宏觀和原則性規定，少可操作舉措，對行政權力剛性約束不足；一些制度，如行政問責等，有規定無落實，實際中運用非常有限。

此外，部分制度如行政審批網上辦理、投訴舉報處理，實際效果低于其形式規定。部分建設舉措停留于應付上級要求、顯示“政績”上，不能有效提升行政權的規范程度。這同時也導致本次評估中公眾的滿意度評價普遍偏低。

中國新聞周刊：中央提出2020年基本建成現代法治政府的總目標，你認為該如何進一步去推動？

馬懷德：我認為要加強和推動法治政府建設評估。中央政府應當出臺激勵機制，增強各級政府加快法治政府建設的動力，最能迅速見效的方式就是開展評估。

國務院應當制定全國性的法治政府評估指標，將2020年基本建成現代法治政府的總目標分解到每一年度，自上而下逐級逐年進行考核，并將考核結果作為評價地方政府績效的重要部分，作為地方政府官員獎懲、任免的重要依據之一，使地方政府官員像重視GDP一樣來重視法治政府建設指標。

另外，要大力支持學術機構、社會組織自主實施第三方的法治政府建設評估，營造全社會關注、討論法治政府建設的輿論環境，促使地方各級政府形成競爭心態，更加致力于盡早實現法治政府建設的目標。