官員的選擇

中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心

進入新世紀以來，執政環境的發展變化，對干部隊伍的能力素質提出了更高的要求，同時也對干部選拔任用制度與機制提出了新的挑戰。因此，從我國干部隊伍實際出發，比較借鑒西方國家經驗，辨析總結我國干部選拔任用的優勢與不足，從而進一步提高干部隊伍能力素質，具有十分重要的現實意義。

一、中國與西方國家官員類別及范圍的比較

官員類別和范圍的不同，是確定選拔任用方式的基礎。在西方國家，官員一般分為政治任命官（又稱“政務官”）和職業文官（也稱“事務官”或公務員），兩類官員的選拔任用分別實行了不同的方式。政務官一般具有如下特點：一是與選舉共進退，數量相對較少；二是任職周期較短，流動性強；三是任用方式以委任制為主。相對而言，職業文官則實行職業常任，不與選舉共進退，無重大過失不得免職或開除，流動性較小，任用方式以考任制和聘任制為主。

20世紀70年代以后，隨著職業文官常任制所帶來的機制僵化、政治責任感差、工作效率低、職位流動性差等弊端的顯現，社會公眾對公務員系統的不滿日益上升。鑒于這種情況，西方國家開始逐步將高級公務員和中低級公務員分離開來，實行不同的選拔任用機制，擴大了高級文官的選擇任用范圍，采用獨立的薪資福利和考核管理標準，以增強高級文官的政治責任感和社會回應性，而中低級公務員則繼續沿用原有的管理機制。

我國的公務員類別范圍與西方國家存在較大的不同，具有明顯的中國特色。首先，各類公務員不區分政務官和事務官，統稱公務員隊伍，納入統一的管理體系。其次，公務員范圍與西方國家存在較大不同，除了各級行政機關外，還包括中國共產黨各級機關、各級人大政協機關、各級審判機關、各級檢察機關、各級民主黨派和人民團體機關除工勤以外的工作人員。而西方國家公務員主要包括各級政府工作人員，立法、司法機關和政黨組織人員一般不屬于公務員范疇。第三，我國領導干部范圍不僅限于公務員隊伍，還分布于黨政機關、事業單位、國有企業，相互之間流動性較高，這也是與西方國家的明顯不同之處。正是中國與西方國家官員類別范圍的差異，決定了各自不同的選拔任用方式。

二、西方國家官員選拔任用的主要方式及特點

在西方國家，總統、州（市）長和郡（市）長等各級政府首腦均由民選產生，他們一旦上臺就任命各自的政務官，其形式主要采用委任制。政務官的任命首要的是基于政治意識形態的考慮，這種意識形態的要求一般表現為政治忠誠。保持意識形態的一致是由政治活動的性質決定的。采用意識形態的標準選拔可信賴的人充實到重要崗位上去，是實現和維護西方國家政治統治必不可少的保障。此外，在某個領域內任職資歷與經驗、與任命者的私人關系、擁有豐富的社會網絡資源等因素，也在政治任命中占據重要位置。一經任命，政務官就開始在職權范圍內行使決策權和領導權，肩負起決策、計劃、組織、指揮、協調和監督等重要行政職責。

總體來看，西方國家官員的選拔任用制度具有以下特點：

第一，政務類官員的選拔任用以委任制為主，具有明確的屆期，以各級政府首腦的選舉為進退，并帶有明顯的“政治分肥”色彩。許多在選舉中盡力輔選、出錢出力的人會得到優先考慮。當然，在具體職位選擇上，也會考慮人選的專業性和適任性。這類官員一般都忠于任命者，受選舉影響，往往專注于短期內就能見成效的事務，短期行為和政治色彩較明顯。同時，政務類官員的一大特點是出口較為暢通，卸任后往往去大企業、知名高校或咨詢公司任職。

第二，高級文官的選拔任用以委任制和考任制為主，而中低級公務員的選拔任用以考任制和聘任制為主。其中，委任制高級文官占少數，考任制高級文官占絕大多數。例如，美國政治任命高級文官的數量約為高級公務員總數的12%，即700人左右，數量高于英國、法國、澳大利亞等國。其他80%以上的高級文官都是通過考任制任命的，由政府內部現職公務員晉升。中低級公務員的選拔任用以考任制為主，少量技術類公務員或部分低級公務員則采用聘任制。

第三，不同西方國家對官員選拔任用的考量標準有所差異，主要分為注重“通才”與“專才”兩種類型。以英國為代表的“通才”標準，注重選拔對象的教育程度、文學素養、掌握知識的多寡，以及綜合、推理和判斷能力，認為行政領導需要廣泛的知識和綜合能力、應變能力以及處理人際關系的能力，而不是“狹隘”的專門知識。以美國為代表的“專才”標準，則側重選拔對象所具有的職務上的專業技能，強調個人在某領域中的一技之長，重視專家的地位和作用，并經常吸收專家學者參加領導工作。

第四，事務類公務員選拔任用原則強調公開透明、競爭擇優和所謂“政治中立”的原則。按照美國的法律規定，聯邦政府高級公務員職位一旦出現空缺，必須向公眾公布。除在報紙電視等新聞媒體上公布外，最新的辦法是在因特網上公布（至少保持14天），任何人均可方便地在網上查詢到有關信息。公布的職位分為兩種情況，一種是只有聯邦政府的屬員才能申請，一種是任何人均可申請。為方便申請者，人事總署公開出版求職指南，介紹基本要求和工作程序，指導求職者如何填寫申請書。所謂“政治中立”是指公務員不得參與黨派斗爭活動，不得參與黨派競選，不得以黨派偏見影響決策。這是西方國家公務員普遍采用并自我標榜的一種選任原則。

三、中國干部選拔任用制度的特點與優勢

中國的歷史傳統向來對官員的選拔任用十分重視。科舉制曾經是支撐中國官僚政治高度發展的杠桿，同時也是選拔任用官員的重要途徑。科舉制在選拔人才方面的歷史進步性主要體現在：一是在一定程度上克服了變相世襲的九品官人制等局限，對選賢任能、防止任人唯親有一定的作用；二是在社會上形成“公平、公正、合理”的表象，事實上，它也確實比別的選人方法更能體現形式公平。現代西方公務員選拔任用制度，也是在借鑒中國科舉制的基礎上由傳統的“政黨分肥”制演變而來的。從這個角度講，中國當代干部選拔任用更應該重視自身傳統政治制度中的精華，避免盲目因襲照搬國外經驗。

新中國成立以后，我國不斷探索干部人事制度管理經驗，不斷改革完善選人用人機制。特別是改革開放以來，干部人事制度改革不斷深化，規章制度逐步健全，初步形成了一套有別于西方國家的、符合我國國情的干部選拔任用體系。從20世紀80年代初起，我國提出了新時期干部選拔培養的新標準，不斷完善干部選任程序，對黨政機關、事業單位、國有企業干部實施分類管理，打破了干部任用上的單一委任制模式，實行委任、選任、考任、聘任等多種形式，干部選拔任用進入新的階段。

進入新世紀后，我國干部人事制度改革進一步深化。2002年7月，中央印發《黨政領導干部選拔任用工作條例》，規定了黨政領導干部應當具備的基本條件以及干部考察的內容、范圍、方法、程序、參與人員等內容，有力推動了科學的干部選拔任用機制和監督管理機制的建立健全。2004年4月，中央又頒布了《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》、《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》、《黨的地方委員會全體會議對下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政領導干部辭職暫行規定》和《關于黨政領導干部辭職從事經營活動有關問題的意見》等干部人事制度改革文件。2005年《公務員法》的正式頒布實施，標志著我國初步形成具有中國特色的公務員管理制度體系。2009年中央印發了《2010-2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》，對未來十年深化干部人事制度改革作出了全面規劃。

中共十八大后，干部人事制度改革力度進一步加強。2013年12月，中央組織部先后印發了《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》和《關于進一步做好領導干部報告個人有關事項工作的通知》，對進一步完善干部考核評價機制和做好領導干部報告個人有關事項工作提出明確要求。2014年1月15日，中共中央印發了新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，吸收近年來干部人事制度改革的新經驗、新成果，根據新形勢、新任務對干部選拔任用制度進行了改進和完善，對于建立健全科學的干部選拔任用機制和監督管理機制，形成系統完備、科學規范、有效管用、簡便易行的選人用人制度體系，建設高素質的黨政領導干部隊伍，具有十分重要的意義。

經過數十年的改革和完善，我國在實踐中逐步形成了具有中國特色的、貫徹黨管干部原則、符合現實政治制度需要的干部選拔任用機制。概括來講，以黨管干部原則為基礎的我國干部選拔任用機制具有以下特點與優勢：

第一，有效保證了執政的穩定性和政策的連續性。我國的干部不區分政務官和常任文官。與西方國家公務員制度標榜的所謂“政治中立”不同，中國的干部選拔任用明確要求堅持中國共產黨的領導，實行統一的干部人事管理制度。這既是堅持中國社會主義制度的需要，同時也保證了執政的穩定性和政策的連續性。與西方國家相比，其制度優勢在于，在中國共產黨的領導下，對公務員隊伍實行統一管理，有利于高效貫徹黨的方針政策，保證了執政的穩定性和政策的連續性，從而有效提高執政能力，同時避免西方國家因選舉帶來的政務官輪替所造成的干部流失和人才浪費。

第二，有利于注重干部選拔的德才兼備。西方國家官員選拔任用制度，更注重對專業素質和知識的考察測評，在“德”、“才”考察并重方面缺乏制度保證。中國干部的選拔任用已形成較為完善的程序和標準，重視德才兼備干部的考察和選用，即使發現干部道德品質的問題，也有相應的紀檢監察機制進行懲處。而西方官員選拔任用更注重專業技能，缺乏對“德”的審查和重視，而且制度內糾錯途徑較為缺乏，往往通過媒體等制度外途徑對政務官進行范圍有限的監督，占公務員數量大多數常任文官往往在監督視野之外。

第三，能夠較好實現制度剛性和靈活性的統一，避免西方文官體系以規則指導行動、制度僵化的問題。在西方國家，公務員體系更注重制度的剛性，以紛繁復雜的規則去約束公務員，在規范公務員行為的同時，也造成廣大公務員完全以規則和程序去指導行動，事不關己高高掛起，從而導致制度僵化，對社會和公眾需求缺乏回應性，工作缺乏靈活性和主動性。中國的干部選拔任用和管理，在加強制度規范的同時給官員留有一定的空間，保持一定的制度彈性，較好地實現了制度剛性和靈活性的統一，對社會需求反應敏感，更有利于施政目標的實現。

第四，干部選拔任用的公平公正、競爭擇優原則正逐步得到貫徹。西方國家官員選拔任用的公平公正、競爭擇優原則值得我國借鑒，其“功績制”考核標準對中國干部選拔任制度具有重要的啟示意義。目前，中西方官員選拔都堅持公開平等、競爭擇優的原則，表明了這是一種有效的選人用人方法，它凝聚了人類智慧，蘊含著科學的成分。盡管中西方各國的發展水平和具體國情不一樣，實施這一原則的形式、范圍、程度也各不相同，但把這一原則作為現代官員選拔任用的主要原則是一致的。需要特別指出的是，目前我國一些地區以借鑒西方經驗為名擴大干部公選的范圍存在誤導之嫌。事實上，西方國家公務員的競爭擇優是以考任制為基礎的，公務員普遍不采取公選的方式產生，公選范圍只局限于政府首腦和國會議員，因為所選出的官員還存在明確的法理授權和責任導向的問題。

總之，經過實踐檢驗的中國干部選拔任用制度已初步形成自身的特色和優勢，我們既應積極借鑒西方國家成熟經驗，同時更應該從實際出發，堅持自身制度優勢，探索完善中國特色社會主義干部選拔任用的發展之路，增強干部隊伍生機活力，加強執政能力建設，將干部人事制度改革沿著正確的方向不斷推向深入。

（執筆：贠杰）

責任編輯：李振通