區(qū)域間基本公共服務(wù)非均等化的內(nèi)在機(jī)理與治理

摘 要：作為推動(dòng)政府社會(huì)管理體制創(chuàng)新的一大舉措，基本公共服務(wù)均等化是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。從基本公共服務(wù)均等化概念提出至今，全國(guó)各地紛紛進(jìn)行了有意義的實(shí)踐探索，然而，區(qū)域間基本公共服務(wù)仍然存在著非均等化問(wèn)題。本文結(jié)合區(qū)域治理理論，在分析了基本公共服務(wù)內(nèi)在機(jī)理與邏輯的基礎(chǔ)上，提出了制定均等化標(biāo)準(zhǔn)、建構(gòu)網(wǎng)格型府際關(guān)系、構(gòu)建多元供給主體、評(píng)估與監(jiān)督各區(qū)域地方政府基本公共服務(wù)供給能力、建立城鄉(xiāng)一體化供給機(jī)制等對(duì)策和建議。

關(guān) 鍵 詞：基本公共服務(wù)；非均等化；區(qū)域治理

中圖分類(lèi)號(hào)：C916.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2014）04-0008-06

收稿日期：2013-11-01

作者簡(jiǎn)介：陳蓓蕾（1989—），女，江蘇啟東人，蘇州大學(xué)行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)楣膊块T(mén)人力資源管理。

黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）第一次提出了“基本公共服務(wù)”的概念。黨的十七大進(jìn)一步提出了“圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)、完善公共財(cái)政體系”的戰(zhàn)略部署。黨的十八大報(bào)告又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“到2020年基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”的目標(biāo)。由此可見(jiàn)，基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要任務(wù)。從目前我國(guó)各地區(qū)基本公共服務(wù)供給情況來(lái)看，還存在著較嚴(yán)重的基本公共服務(wù)非均等化問(wèn)題，其中東、中、西、東北部地區(qū)的基本公共服務(wù)水平已呈現(xiàn)出明顯的差距。因此，如何讓基本公共服務(wù)在各區(qū)域之間均衡分布，使區(qū)域間利益均衡是當(dāng)今區(qū)域治理、基本公共服務(wù)均等化面臨的核心問(wèn)題。

一、區(qū)域間基本公共服務(wù)非均等化的內(nèi)在機(jī)理與邏輯

“公共服務(wù)”本身是一種公共物品。與生產(chǎn)領(lǐng)域的公共物品區(qū)別就在于存在的形式，生產(chǎn)領(lǐng)域的公共物品是有形的，而服務(wù)領(lǐng)域的公共物品是無(wú)形的。因此，有關(guān)公共物品的理論分析同樣也適用于公共服務(wù)。按照薩繆爾森給出的定義，純公共物品是指這樣的物品：每個(gè)人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少。公共物品具有兩個(gè)基本特征：消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性與受益的非排他性。與公共服務(wù)相對(duì)應(yīng)的是私人服務(wù)，私人服務(wù)通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置，而公共服務(wù)則主要由政府來(lái)提供。有些服務(wù)是介于公共服務(wù)與私人服務(wù)之間的準(zhǔn)公共服務(wù)，可以由多元化主體提供：政府、私人、非政府組織等等。

“基本公共服務(wù)”是由公共服務(wù)衍生出來(lái)的，是相對(duì)“一般公共服務(wù)”提出來(lái)的。對(duì)基本公共服務(wù)的界定，理論界存在分歧。有學(xué)者認(rèn)為，“基本公共服務(wù)是指覆蓋全體公民、滿足公民的基本生存和發(fā)展需求的最為基本的公共服務(wù)。現(xiàn)階段，則應(yīng)把人民群眾最關(guān)心的、最迫切需要解決的公共服務(wù)作為現(xiàn)階段的基本。”[1]《決定》中把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等列為基本公共服務(wù)，就屬于這種情況。但需要明確的是，“均等化”絕不是搞“平均主義化”，[2]現(xiàn)在理論界對(duì)基本公共服務(wù)均等化存在如下兩種理解：一是作為過(guò)程的基本公共服務(wù)均等化，它是指政府為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正，通過(guò)完善公共財(cái)政體制、相應(yīng)的政策傾斜以及相關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目等活動(dòng)的過(guò)程；二是作為結(jié)果的基本公共服務(wù)均等化，它意味著區(qū)域間以及區(qū)域內(nèi)每一個(gè)人都能享用基本而有保障、符合最低統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和水平的公共服務(wù)。[3]

無(wú)論是從公共服務(wù)角度出發(fā)，還是對(duì)均等化的理解，都體現(xiàn)出利益均衡的跨區(qū)域性。而我國(guó)的基本公共服務(wù)作為一項(xiàng)公共資源，理應(yīng)在各區(qū)域間均勻流動(dòng)，但現(xiàn)實(shí)是其呈現(xiàn)出區(qū)域間的非均等化現(xiàn)象。

（一）區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡

從我國(guó)東、中、西、東北①部區(qū)域2011年GDP發(fā)展水平見(jiàn)（見(jiàn)附錄1，附文后）。可以看出，各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，呈現(xiàn)出依次遞減的趨勢(shì)，尤其是東部地區(qū)占50%，是其他地區(qū)的總和。從圖1更能形象地看出這一問(wèn)題之所在。

（二）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理

從政府每年公布的財(cái)政支出情況來(lái)看，一方面，地區(qū)間財(cái)政支出差異明顯，東北、中、東、西部區(qū)域呈倒U型趨勢(shì)（見(jiàn)圖2，附文后）；另一方面，在涉及民生問(wèn)題方面：教育及一般公共服務(wù)較之于住房保障、科學(xué)技術(shù)投入最多。總體而言，在財(cái)政支出中，公共服務(wù)支出區(qū)域差異明顯，其總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需求（見(jiàn)附錄2，附文后）。

（三）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給不均

導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)嚴(yán)重失衡的根本原因在于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（見(jiàn)附錄3，附文后）。2011年，城鄉(xiāng)家庭基本情況差距懸殊，區(qū)域差距也很明顯：中西部地區(qū)明顯弱于東部、東北部地區(qū)。在享受基本公共服務(wù)方面，以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，城鎮(zhèn)和農(nóng)村在基金收入與支出方面相差十幾、二十倍之多，差距尤為突出（見(jiàn)附錄4，附文后）。

（四）基本公共服務(wù)供給主體單一

在促進(jìn)各區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中，政府承擔(dān)著義不容辭的責(zé)任。但是基本公共服務(wù)的供給與配置作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各界，如非政府組織、私人團(tuán)體、企事業(yè)單位等多樣元素的加入。從目前實(shí)施情況來(lái)看，政府是該項(xiàng)工程的主導(dǎo)者，也是唯一責(zé)任人，這就使得政府在公共服務(wù)的提供方面存在著許多“漏洞”，也被稱(chēng)為“缺位”。這反映出單靠政府的力量提供基本公共服務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的，除了供給主體的勢(shì)單力薄外，各區(qū)域間相互獨(dú)立，聯(lián)系甚少，也使得各區(qū)域間公共服務(wù)非均等化趨勢(shì)日趨加重。

二、利益均衡：區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化治理

（一）重中之重：制定基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)

任何一項(xiàng)政策的推行，都需要一套完整的工藝或流程。如我國(guó)已經(jīng)實(shí)施的九年義務(wù)教育、基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)、保障性住房等，政府都制定了相應(yīng)的公共服務(wù)的最低標(biāo)準(zhǔn)并取得了明顯的成效。隨著“科學(xué)發(fā)展觀”的進(jìn)一步落實(shí)以及“公平正義”等行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，政府有必要確立均等化的公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)，以便于政府和社會(huì)多元主體共同評(píng)價(jià)基本公共服務(wù)均等化的政策體系，把基本公共服務(wù)均等化納入法制化規(guī)范的范疇。

均等化的標(biāo)準(zhǔn)要隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷地調(diào)整，基本公共服務(wù)水平的狀況可以通過(guò)綜合基本公共服務(wù)水平指標(biāo)來(lái)考察（見(jiàn)表1）。由于我國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)域差距較大，基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)需優(yōu)先考慮弱勢(shì)群體的最基本生活保障為標(biāo)準(zhǔn)。基于這一國(guó)情，有學(xué)者提出：“基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由中央政府、地方政府和受益人三方出資構(gòu)成，可分別稱(chēng)為中央標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和受益人標(biāo)準(zhǔn)。”[5]由這三部分構(gòu)成的基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，從全國(guó)大范圍看是不平均的。當(dāng)然，從某一具體地方看，這一標(biāo)準(zhǔn)還是平均的，因?yàn)檫@與地方居民基本公共服務(wù)需求的一致性相對(duì)最強(qiáng)、差異性相對(duì)最弱是相適應(yīng)的。因此，這一標(biāo)準(zhǔn)是小范圍的平均和大范圍的差異相結(jié)合。對(duì)地方各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，這是響應(yīng)中央政策精神與發(fā)揮地方積極主動(dòng)性的對(duì)接，是共同而有差異的責(zé)任。

（二）充分發(fā)揮地方核心行動(dòng)者的積極性，建構(gòu)網(wǎng)格型府際關(guān)系

“行政角色是行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職能和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問(wèn)題。”[7]（p49）地方政府作為核心行動(dòng)者必須扮演好自身角色、充分發(fā)揮其職能作用。首先，各區(qū)域地方政府應(yīng)將經(jīng)濟(jì)職能優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┗竟卜?wù)職能，并把其作為政府的核心職能，這是推進(jìn)地方基本公共服務(wù)均等化的有效舉措。其次，由于經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的擴(kuò)張，使得行政區(qū)劃內(nèi)大量社會(huì)公共問(wèn)題日益“外溢化”和“區(qū)域化”，所以，在強(qiáng)化地方政府推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的主導(dǎo)責(zé)任的同時(shí)，建構(gòu)起縱橫交錯(cuò)的“網(wǎng)格型”府際關(guān)系，能有效化解“碎片化政府”之間的地盤(pán)競(jìng)爭(zhēng)和勢(shì)力范圍割據(jù)，使得協(xié)調(diào)上升到一個(gè)新的境界。[8]（p49）這是促進(jìn)各區(qū)域間資源共享、基本公共服務(wù)均等化的有效路徑。

（三）構(gòu)建多元化的基本公共服務(wù)供給主體，開(kāi)展區(qū)域合作

“基本公共事務(wù)從源頭上說(shuō)是民眾社會(huì)的事，而基本公共服務(wù)尤其是基本公共服務(wù)的均等化問(wèn)題，則不完全是政黨國(guó)家政府的事。”[9]（p2）公共服務(wù)供給的理論與實(shí)踐表明， 政府、社會(huì)組織和市場(chǎng)在公共服務(wù)供給中各具優(yōu)勢(shì)，三者“合作”供給基本公共服務(wù)的效率傾向于最優(yōu)。通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，激勵(lì)各種社會(huì)力量特別是非政府組織參與到公共服務(wù)均等化過(guò)程中，有利于提高政府的基本公共服務(wù)效能。政府一般可以通過(guò)委托代理、合同外包、許可經(jīng)營(yíng)、用者付費(fèi)、內(nèi)部市場(chǎng)等多種方式引入社會(huì)資本參與供給，使基本公共服務(wù)供給的主體實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域合作。

（四）評(píng)估與監(jiān)督各區(qū)域地方政府基本公共服務(wù)的供給能力

“公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估是一個(gè)系統(tǒng)性概念，應(yīng)包括政治評(píng)估、經(jīng)濟(jì)評(píng)估和社會(huì)評(píng)估等。其中社會(huì)評(píng)估最重要，主要是社會(huì)組織、企業(yè)和公民個(gè)人對(duì)服務(wù)的滿意度評(píng)估。”[10]政府提供的基本公共服務(wù)歸根到底是由公民享用的。“作為地方政府的服務(wù)對(duì)象，公民對(duì)地方政府的績(jī)效則有著最直接、最真切的感受，公民參與是地方政府績(jī)效評(píng)估不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。”[11]（p166）另外，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和基本公共服務(wù)“多元化”供給主體的形成，政府不但要受公民的監(jiān)督，還要對(duì)參與基本公共服務(wù)供給的社會(huì)、市場(chǎng)力量以及非政府組織等進(jìn)行監(jiān)管。國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，可以將公民對(duì)基本公共服務(wù)的滿意度作為政府績(jī)效考核的首要標(biāo)準(zhǔn)。

（五）建立城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)供給體制，保障結(jié)果均等化

建立統(tǒng)一的公共服務(wù)體制，需要實(shí)現(xiàn)公共資源由城市向農(nóng)村的合理流動(dòng)。其中最具民生意義的措施是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障政策。如在義務(wù)教育上，以教育均等化作為穩(wěn)固城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)；在醫(yī)療保險(xiǎn)上，加大對(duì)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)的財(cái)政支出力度，擴(kuò)大新型合作醫(yī)療的受益人群范圍，實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療體制；在養(yǎng)老保險(xiǎn)上，建立健全農(nóng)村最低生活保障與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加大對(duì)貧困地區(qū)的生活保障與養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移支付力度；在戶(hù)籍制度上，改革戶(hù)籍管理制度，打破束縛勞動(dòng)力合理流動(dòng)的各種身份等級(jí)制， 促進(jìn)勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)等。“目前，已有河北、遼寧等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市相繼出臺(tái)了改革措施，包括取消‘農(nóng)業(yè)戶(hù)口和‘非農(nóng)業(yè)戶(hù)口性質(zhì)劃分、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度等等。2008年1月，廣州市已經(jīng)在花都、番禺兩地試行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶(hù)口登記制度，準(zhǔn)入條件為具有合法固定住所、穩(wěn)定生活來(lái)源或職業(yè)等。”[12]

（六）完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)區(qū)域間公共財(cái)政投入均等化

“轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、調(diào)節(jié)收入再分配和實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)的重要手段和途徑。”[13]目前，在轉(zhuǎn)移支付中專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有制定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，使得專(zhuān)項(xiàng)撥款流于形式，沒(méi)有充分將財(cái)政資源用于特定的領(lǐng)域。所以，必須明確專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的條件。“例如：在突發(fā)性的自然災(zāi)害和疫情的救治過(guò)程中，特困縣的脫貧救濟(jì)，中央委托地方的項(xiàng)目等就屬于這一范疇。而像義務(wù)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生和一般性的扶貧等支出都不應(yīng)列入專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。”[14]

同時(shí)，我們也應(yīng)看到，我國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付都是單靠中央對(duì)地方的縱向轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間公共服務(wù)的均等化。鑒于我國(guó)東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，其有條件也有責(zé)任支持不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。因此，可以在目前以縱向轉(zhuǎn)移模式為主的同時(shí)，試行橫向轉(zhuǎn)移支付，形成縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式，使得東、西部區(qū)域之間基本公共服務(wù)趨于均等化。

（七）加強(qiáng)法制建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)利益均衡

基本公共服務(wù)均等化走向法治化、制度化，迫切需要通過(guò)立法來(lái)明確各級(jí)政府在基本公共服務(wù)均等化中的責(zé)任。中央和地方各司其職，“中央政府應(yīng)該主要負(fù)責(zé)服務(wù)范圍劃定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、服務(wù)監(jiān)督評(píng)估；地方政府主要負(fù)責(zé)服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)組織、服務(wù)實(shí)施、服務(wù)改進(jìn)。”[15]在基本公共服務(wù)均等化程度較高的發(fā)達(dá)國(guó)家，也無(wú)不例外地制定了法律法規(guī)。例如：芬蘭，在對(duì)各級(jí)政府的責(zé)任，各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目的目的、標(biāo)準(zhǔn)、原則和辦法方面都做了具體的規(guī)定，使一切保障項(xiàng)目都有法可依。德國(guó)，先后出臺(tái)了包括《基本法》、《財(cái)政預(yù)算法》、《財(cái)政平衡法》等在內(nèi)的一整套財(cái)政法律規(guī)范。[16]”借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)也應(yīng)該促進(jìn)符合中國(guó)國(guó)情的基本公共服務(wù)的相關(guān)立法，從法律上保障基本公共服務(wù)提供主體、評(píng)估機(jī)制、管理體制等規(guī)范性，確保廣大公民均等化地享有基本公共服務(wù)。