美日最高公務員管理機構設置對我國的啟示分析

董敏敏

摘 要：國家公務員管理機構是公務員事務的管理主體，是國家公務員制度的重要組成部分，它涵蓋國家公務員管理機構的結構設置、職責權限、地位等級等方面的內容。因此，其設置體系是否科學直接關系到我國公務員制度是否能夠順利推行。本文通過對美國和日本最高公務員管理機構的調查分析，更清楚認識我國公務員管理機構設置的利弊，并據此提出對我國改進公務員管理機構的措施。

關鍵詞：美國；日本；公務員；管理機構

1 公務員管理機構的含義

公務員管理機構是國家根據管理公務員事務的需要，依法對公務員的錄用、考核、晉升、工資、辭退、退休等事項實施管理的組織。它代表國家或政府對公務員事務進行管理，以保證和幫助政府實現行政目標。它不單指某一機關，而是對承擔公務員管理事務機構的總稱。

由于各國政治制度、文化歷史的差異，各國在公務員管理機構的設置、職能、權限、地位等各方面存在著相當大的區別。本文下面將介紹美日兩國的最高公務員管理機構的狀況來分析我國所存在的問題。

2 美、日最高公務員管理機構的情況

2.1 美國

美國聯邦公務員管理主要有人事管理總局（office of personnel management）、功績制保護委員會（merit systems protection board）和聯邦勞工關系局（federal labor relations authority）。

人事管理總局是聯邦政府管理公務員的中心機構，直接對總統負責。局長由總統任命，并經參議院批準，任期為4年。其主要的職責：制定有關的公務員管理政策；負責有關考試、任用以及各機關的編制，負責考核人員的培訓，負責整理和規定工資、退休金、福利和獎勵等事宜；負責檢測各部和機構公務員的工作；負責政府各部人事管理機構同總局的關系等。

功績制保護委員會是向總統和國會報告公務員工作的獨立機構，由3名委員組成，委員有總統提名，經參議院同意，任期7年，可交叉任職。3名委員屬于同一政黨的委員不得超過2人。主要職責是監督各部門的人事工作，受理政府各部門和公務員個人在人事的訴訟案件。

聯邦勞工關系局是1979年根據《文官制度改革法》中公務員可以成立工會的有關規定成立的。該局由3名委員組成，3人中屬于同一政黨的不得超過2人。該局下設總顧問和行政法官若干人，委員和顧問均由總統征求參議院的意見、同意和任命，任期5年，該局的主要職責是負責聯邦集體談判法的執行，并負責工會組織的管理和勞工爭議的解決。

2.2 日本

日本的最高人事行政機構為“人事院”，它成立于1948年。人事院有人事官3人組成，人事官由內閣提名，議院兩院任命，天皇認證，總理大臣不得隨意罷免。人事官任期4年，可以連任，但最多只能連任三次，3名人事官中，內閣任命一人為人事院總裁，總理院務，但重大問題必須由人事院最高會議共同決定。三名人事官中不能有兩人同屬同一政黨或同一大學畢業。

日本人事院，對內閣保持相對獨立性。人事院預算獨立，該機構不受《國家組織法》的約束，它有權就人事問題直接向國會、內閣和政府各部門提出建議。它的主要權限有：1、制定、修改和廢止人事院規則；2、實施人事法規的行政職能；3、審查最后裁決對公職人員的不當處分的半司法職能。

人事院內設事務總局，由事務長主持，協助總裁工作，事務總局下設五個局：（1）管理局，負責編寫人事院的工作報告書，審查和解釋有關公務員法令草案，制定公務員的職務級別和文件，掌管人事院財務和內外聯絡，負責召開政府部門人事管理會議。（2）任用局，負責公務員的考試和任用。（3）給予局，負責公務員的待遇和報酬事項，并每年就這方面的問題向國會和內閣提出報告和建議書。（4）公平局，負責處理對公務員不當處分的申訴，關于改善工作條件的要求等。（5）職員局，負責公務員的勞動時間，休假，勤務評定，保健安全以及關于職員的團體事務。

3 我國公務員管理機構的現狀

根據從2006年1月1日起開始執行的《中華人民共和國公務員法》第十條規定：中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作。縣級以上地方各級公務員主管部門負責本轄區內公務員的綜合管理工作。上級公務員主管部門指導下級公務員主管部門的公務員管理工作。各級公務員主管部門指導同級各機關的公務員管理工作。從本法我們很難知道具體主管公務員工作的機構名稱。它的含義很模糊。

2008年7月22日，我國成立“國家公務員局”主管全國的公務員管理工作。它隸屬于國家人力資源和社會保障部，是國務院的二級局。國家公務員局內設5個機構：綜合司、職位管理司、考試錄用司、考核獎勵司、培訓與監督司。它主要承擔的職責有七項：1、會同有關部門起草公務員分類、錄用、考核、獎懲、任用、培訓、辭退等方面的法律法規草案，擬訂事業單位工作人員參照公務員法管理辦法和聘任制公務員管理辦法，并組織實施和監督檢查。2、擬訂公務員行為規范、職業道德建設和能力建設政策，擬訂公務員職位分類標準和管理辦法，依法對公務員實施監督，負責公務員信息統計管理工作。3、完善公務員考試錄用制度，負責組織中央國家機關公務員、參照公務員法管理單位工作人員的考試錄用工作。4、完善公務員考核制度，擬訂公務員培訓規劃、計劃和標準，負責組織中央國家機關公務員培訓工作。5、完善公務員申訴控告制度和聘任制公務員人事爭議仲裁制度，保障公務員合法權益。6、會同有關部門擬訂國家榮譽制度、政府獎勵制度草案，審核以國家名義獎勵的人選，指導和協調政府獎勵工作，審核以國務院名義實施的獎勵活動。7、承辦國務院及人力資源和社會保障部交辦的其他事項。

4 我國最高公務員管理機構與美日兩國的對比分析

4.1 職責權限

國家公務員管理機構總的來說，應該具有決策職能、執行職能、管理職能、監督和仲裁職能。決策職能，主要表現為制定具體規則和解釋人事法規等。執行職能就是指公務員管理的相關法律、法規和政策的具體實施。監督職能主要表現為監督公務員對相關法規的執行情況，糾正法規執行過程中的偏差等。管理職能主要表現為對公務員的錄用選拔、考核晉升、工資福利、人事檔案等進行管理。仲裁職能是指受理公務員投訴、對公務員的處罰進行依法裁定等職能。

從美日兩國的公務員管理機構所承擔職責可以看出，公務員管理機構都具有決策、人員選拔、錄用、晉升，監督仲裁等權力，而我國的國家公務員管理局承擔的七項職責來看，只有起草文件、完善制度、擬定計劃、負責培訓的職能。與美日兩國的公務員管理機構進行比較，我國國家公務員管理機構的職責權限明顯偏小。

4.2 地位等級

美國的人事管理總局直接對總統負責。日本的人事院預算保持獨立，與內閣保持相對獨立，有權就人事問題直接向國會、內閣和政府各部門提出建議。可以看出，美日兩國的公務員管理機構的地位與我國相比相對要高。

4.3 領導任用

美國人事管理局的局長由總統任命，并經參議院批準。日本人事院的人事官有內閣提名，議院兩院任命，天皇認證，總理大臣不得隨意罷免。而我國國家公務員局的局長根據相關法律由上級領導部門即人力資源社會保障部直接任命。與美日兩國相比，缺少了嚴謹的程序和相關的限制，增加了任命的隨意性。

從以上對比可以看出我國的公務員管理機構地位低下，缺乏相應的權威性。

而在現實操作中，我國公務員管理機構主要由三個分系統構成：一是黨委系統；二是權力機關系統；三是行政系統。由于我國長期堅持“黨管干部”的管理制度，所以從中央到地方，各級黨委都嚴格控制著公務員的管理大權。造成了公務員管理機構職能不清，職能界限模糊的混亂情況。

5 美日兩國對我國公務員管理機構的啟示

5.1 完善相關立法，明確界定各公務員管理機構職責

現有的《公務員法》第十條規定：中央公務員主管部門負責全國公務員的綜合管理工作。從立法技術看，這些規定只是原則上的規定，并沒有嚴格界定各類管理機關的權限，造成了實際操作中就會造成權力真空，或者權限交叉的現象，不利于公務員管理機制的正常運行。因此，在《公務員法》及《國務院組織法》等相關法律規定中，應當明確界定黨委系統、權力系統、行政系統公務員管理結構的職責權限。

5.2 提高我國最高公務員管理機構的地位

由于《公務員法》將黨政機關、政協、政黨都納入到公務員的系統了，從形式上看，國家公務員局作為全國公務員綜合管理機關，負責全國公務員的管理，但在實際中國家公務員局必須接受中央統一領導，事實上不可能保持獨立的管理地位。在實踐中，只有中央充分尊重國家公務員局在公務員管理體系中的核心地位，才能更好地掌握全國公務員的基本情況，統籌合理調配老中青干部，實現我國公務員管理的統一性，減少各個管理系統的分割，提高人力資源的利用效率。

5.3 明確公務員管理機構最高長官的任命程序

公務員管理機構最高長官任命的合理與否直接關系到國家公務員管理制度得執行情況。我國本來就有久遠的封建專制的傳統，家長制作風根深蒂固。而實行國家公務員制度本身就是依法治國、依法行政進行民主政治建設，反對家長制、封建專制和任人唯親的一項重要舉措，所以應當在制度設計方面充分考慮到如何才能真正實現制度本身的目的。因此，在最高公務員管理機構最高長官的任命上一定要制定合理的程序和制度，設定清晰透明的標準及限制，才能更好推行公務員管理制度。

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