淺議生態(tài)法治建設(shè)

摘要：在生態(tài)問題日益嚴(yán)峻的當(dāng)下，構(gòu)建生態(tài)法治無疑具有正當(dāng)性。在明晰生態(tài)法治概念的基礎(chǔ)上，本文從緊迫性與重要性兩個方面對建設(shè)生態(tài)法治的原因進(jìn)行分析，進(jìn)而提出以生態(tài)法律體系的完善、生態(tài)執(zhí)法行為的規(guī)范、公民生態(tài)自覺的培養(yǎng)、生態(tài)理論研究的重視等措施來建設(shè)生態(tài)法治。

關(guān)鍵詞：生態(tài)法治；構(gòu)建目標(biāo)；原因分析

急功近利式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀正在一點點蠶食中國之美。在這一背景下，“努力建設(shè)美麗中國”便具有特別重要的現(xiàn)實意義。“美麗中國”最直接的要求就是生態(tài)建設(shè)，最有效的支撐就是法治建設(shè)，兩者的最佳結(jié)合就是生態(tài)法治建設(shè)。

一、生態(tài)法治的概念內(nèi)涵

生態(tài)法治就是要把生態(tài)文明建設(shè)納入到法治的軌道。生態(tài)法治中的“生態(tài)”是指狹義的生態(tài)文明，生態(tài)法治則可以概括為：國家借助法制手段調(diào)節(jié)公民之間的生態(tài)利益、人與生態(tài)環(huán)境之間關(guān)系的一系列法治過程。根據(jù)生態(tài)法治的概念可知，其基本要求分為制度與實踐兩個層面：在制度層面，生態(tài)法治意味著建立一個體例完備、內(nèi)部和諧、層級合理、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)法律體系，也就是法制，對生態(tài)建設(shè)所涉及的各種法律關(guān)系、法律規(guī)范、法律責(zé)任、法定義務(wù)等做出明確規(guī)定，為生態(tài)法治的實行提供科學(xué)的、操作性強的法制框架；①在實踐層面，生態(tài)法治要求法律運行的各個環(huán)節(jié)都符合生態(tài)文明建設(shè)的需要，國家、社會組織、企業(yè)、公民的有關(guān)行為必須以生態(tài)法治的規(guī)定為底線。

生態(tài)法治的構(gòu)建目標(biāo)可以分為首要目標(biāo)、基本目標(biāo)、根本目標(biāo)：首要目標(biāo)是完善生態(tài)法律體系。生態(tài)法律體系的完善為生態(tài)執(zhí)法、司法、守法提供依據(jù)，是生態(tài)法治實現(xiàn)的基礎(chǔ)，具體而言，它包括建立健全科學(xué)完備的生態(tài)法體系，提高生態(tài)立法的質(zhì)量。基本目標(biāo)是形成生態(tài)自覺的社會風(fēng)氣。法制不能獨行，需要法治精神的助推，生態(tài)自覺社會風(fēng)氣的形成將會更好的促進(jìn)生態(tài)法治的落實。根本目標(biāo)是實現(xiàn)生態(tài)文明。在法制支撐、民眾生態(tài)自覺養(yǎng)成的支持下，實現(xiàn)以生態(tài)平衡為核心、代際公正為原則，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為目的生態(tài)文明是構(gòu)建生態(tài)法治的根本目標(biāo)。

二、建設(shè)生態(tài)法治的原因分析

（一）生態(tài)文明建設(shè)所面臨的困境

我們先來看下面的一些信息：信息一：2011年全國廢氣中主要污染物排放量中，二氧化硫排放總量2217.9萬噸，其中工業(yè)源2016.5萬噸；氮氧化物排放總量2404.3萬噸，其中工業(yè)源1729.5萬噸，機動車637.5萬噸。信息二：2011年國家環(huán)保部對全國酸雨頻率的調(diào)查顯示，在被監(jiān)測的468個市（縣）中，出現(xiàn)酸雨的市（縣）227個，占48.5%；酸雨頻率在25%以上的140個，占29.9%；酸雨頻率在75%以上的44個，占9.4%。②信息三：突發(fā)性環(huán)境事件發(fā)生頻率高，影響嚴(yán)重。如福建紫金礦業(yè)的事故，導(dǎo)致內(nèi)河水質(zhì)污染，漁業(yè)嚴(yán)重受損，同時造成了跨界污染；中石油大連油庫爆炸，造成50平方公里海域污染，釀成海洋生態(tài)災(zāi)難。

從以上信息可以看出，我國的生態(tài)狀況令人擔(dān)憂，環(huán)境污染嚴(yán)重，在這樣的背景下，生態(tài)平衡難以保持，洪澇、干旱、高溫、地震等現(xiàn)象頻發(fā)，物種滅絕速度加快，生態(tài)平衡被嚴(yán)重破壞。在這樣的環(huán)境下，公民的身心健康得不到保障。從破壞生態(tài)的行為中我們得到的只是眼前的經(jīng)濟(jì)利益，犧牲的卻是人類長遠(yuǎn)的生存權(quán)。在這樣的背景下應(yīng)該反思現(xiàn)有生態(tài)建設(shè)的局限性。

首先，生態(tài)保護(hù)方面的法律規(guī)定有效性不足。我國生態(tài)保護(hù)方面的規(guī)定不可謂不多，1979年制定《環(huán)境保護(hù)法（試行）》后，經(jīng)過30多年的努力，國家已頒布憲法和《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢棄物污染防治法》等30余部法律，《危險化學(xué)品安全管理條例》、《畜禽遺傳資源進(jìn)出境和對外合作研究利用審批辦法》、《危險廢物經(jīng)營許可證管理辦法》等40余部行政法規(guī)，而規(guī)章和司法解釋等其他規(guī)范性文件更不勝枚舉。③然而，仔細(xì)分析已有生態(tài)法制體系會發(fā)現(xiàn)其存在以下幾點不足：第一，效力等級低，存在與其沖突的上位法，影響其適用。專門的生態(tài)立法中，位居最高的為《環(huán)境保護(hù)法》，但它也僅僅是由全國人大常委會通過。第二，可操作性差，規(guī)定過于抽象。調(diào)查報告顯示，92.05%的被調(diào)查者認(rèn)為我國生態(tài)保護(hù)方面的法律在實施上存在問題的立法根源在于其條款規(guī)定過于籠統(tǒng)簡單，不易操作。③例如我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《大氣污染防治法》等法律中對環(huán)境監(jiān)管人員玩忽職守、徇私舞弊的行為僅有原則性規(guī)定：由其所在單位或者上級主管機關(guān)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這樣的規(guī)定過于籠統(tǒng)，難以在實踐中操作。第三，立法體系上存在空缺。同時，隨著時代發(fā)展，現(xiàn)有的生態(tài)法律體系已不足以應(yīng)對新出現(xiàn)的生態(tài)問題，存在一定的法律空白，一些環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為缺乏直接的法律依據(jù)進(jìn)行懲治。

其次，我國環(huán)境執(zhí)法中各部門權(quán)責(zé)不明、執(zhí)法不力等現(xiàn)象廣泛存在，生態(tài)執(zhí)法效果不理想。產(chǎn)生這一不良后果的原因主要有兩個：一方面，環(huán)境執(zhí)法部門體制構(gòu)建不合理。我國環(huán)境執(zhí)法采用的是橫向分割式多部門執(zhí)法，縱向“條”、“塊”結(jié)合的組織體制。③橫向上，生態(tài)保護(hù)工作在環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管下，由多部門進(jìn)行實際執(zhí)法，例如根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對全國的環(huán)保工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，縣級以上環(huán)保行政主管部門對本轄區(qū)的環(huán)保工作進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，具體方面管理則是工業(yè)污染執(zhí)法歸環(huán)保部、水資源保護(hù)執(zhí)法歸水利部門、農(nóng)業(yè)環(huán)保執(zhí)法歸農(nóng)業(yè)部門、社會生活噪聲執(zhí)法歸公安部門、海洋污染防治歸海洋部門。而且，當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)法律對統(tǒng)管生態(tài)執(zhí)法主體有較多規(guī)定，對分管主體規(guī)定較少，且僅為原則性規(guī)定，缺少對分管主體執(zhí)法權(quán)力、程序、責(zé)任等的規(guī)定，由此導(dǎo)致分管環(huán)境執(zhí)法部門執(zhí)法不力、行政不作為現(xiàn)象突出。同時，法律對統(tǒng)一監(jiān)管部門與分管部門、各分管部門之間、環(huán)保部門與其他機關(guān)之間的執(zhí)法權(quán)限未進(jìn)行明確界定，這就導(dǎo)致各生態(tài)執(zhí)法部門之間相互爭權(quán)推責(zé)，執(zhí)法效果差，極易導(dǎo)致執(zhí)法空白地帶的出現(xiàn)。縱向上，這種多層級、雙重領(lǐng)導(dǎo)下的生態(tài)執(zhí)法體制使得地方保護(hù)主義盛行，執(zhí)法中政府官員包庇污染企業(yè)的現(xiàn)象比比皆是，而在法律上環(huán)保部門沒有權(quán)力對包庇官員進(jìn)行制裁，行政體制上環(huán)保部門財政、人事都要受制于政府，一些地方環(huán)保部門甚至變成了地方政府的“項目經(jīng)理”和污染企業(yè)的保護(hù)傘，因此有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的生態(tài)執(zhí)法現(xiàn)象普遍存在。另一方面，環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高。在生態(tài)執(zhí)法中“以罰代法”、“以情代法”的現(xiàn)象較為普遍，執(zhí)法人員隨意收費、吃拿卡要、袒護(hù)包庇環(huán)境違法行為甚至為企業(yè)通風(fēng)報信、串通違法等現(xiàn)象普遍存在。生態(tài)執(zhí)法中的腐敗案例屢有發(fā)生。

最后，公眾參與生態(tài)建設(shè)的途徑不健全。公民的環(huán)境意識是逐漸提高的，但在現(xiàn)實中，公民環(huán)境意識的提高帶來的并不是環(huán)境狀況的好轉(zhuǎn)，反而是更多環(huán)境群體性事件的出現(xiàn)。究其原因，還在于公民參與環(huán)境保護(hù)的途徑不通暢，環(huán)境保護(hù)工作主要還是由國家來承擔(dān)，而且運行程序不透明，環(huán)境保護(hù)經(jīng)常要讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。與此同時，在經(jīng)濟(jì)利益誘惑下，很多公民、企業(yè)往往以犧牲環(huán)境來獲取更大的利益空間，普遍性的環(huán)境違法行為大量存在，環(huán)境守法性不強。

（二）生態(tài)法治對生態(tài)文明建設(shè)的促進(jìn)作用

在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，我國沒有幸免于傳統(tǒng)工業(yè)文明的負(fù)效應(yīng)，人口膨脹、環(huán)境污染、生態(tài)失調(diào)、能源短缺等問題已非常嚴(yán)重，改善生態(tài)已經(jīng)成為刻不容緩的任務(wù)。生態(tài)建設(shè)可以稱的上是一場綠色革命，而任何會變革都需要建立新的行為規(guī)則體系，并對變革的成果加以確認(rèn)和保護(hù)，否則不會成功。④在生態(tài)建設(shè)中固然要采用多管齊下的綜合治理方法，但綜合考量各種手段后可以發(fā)現(xiàn)，法律憑借其規(guī)范性、強制性、普遍性等諸多優(yōu)勢使法治成為生態(tài)建設(shè)的根本選擇。法律作為社會治理的一種工具，不僅能夠體現(xiàn)生態(tài)文明的內(nèi)在需求，而且還可以通過法律的強制措施、激勵措施來建設(shè)生態(tài)文明。

在生態(tài)建設(shè)過程中，法治可以提供完善的法律體系使生態(tài)建設(shè)有法可依；法治可以規(guī)范執(zhí)法行為，防止權(quán)力的濫用；法治為公眾參與提供制度保障，使公眾參與常態(tài)化、科學(xué)化。也正是由于法治所具有的這些優(yōu)勢，隨著環(huán)境污染、生態(tài)失衡在全球范圍的日趨嚴(yán)重，重視法治對生態(tài)建設(shè)的保護(hù)作用，已成為國外進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的基本經(jīng)驗，日本、美國、瑞典、德國等發(fā)達(dá)國家在建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)社會與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展方面都選擇了法治途徑，建立了一套完整的生態(tài)法律保障體系。⑤我國完全可以借鑒其已有經(jīng)驗，構(gòu)建我國的生態(tài)法治。

三、結(jié)語

我國現(xiàn)階段生態(tài)法治建設(shè)中存在法制體系不完善、生態(tài)執(zhí)法機制漏洞百出、公眾參與生態(tài)法治建設(shè)途徑不通暢等問題。針對以上問題，筆者建議從完善生態(tài)法律體系、規(guī)范生態(tài)執(zhí)法行為、培養(yǎng)公民生態(tài)自覺、重視生態(tài)理論研究四個方面建設(shè)生態(tài)法治。生態(tài)法治的實現(xiàn)將會是一個循序漸進(jìn)的過程，需要全社會共同努力。

注釋：

①參見郭珉媛：《城市可持續(xù)發(fā)展中的生態(tài)民主與生態(tài)法治》，《社科縱橫》2012年第3期。

②以上信息根據(jù)中國環(huán)保部公布的信息整理而成，http://jcs.mep.gov.cn，最后訪問時間：2013年6月1日。

③根據(jù)中華人民共和國環(huán)境保護(hù)部官方網(wǎng)站的相關(guān)內(nèi)容整理所得數(shù)據(jù)。

④參見寧清同：《論生態(tài)法治的創(chuàng)新與完善》，《黑龍江社會科學(xué)》2007年第3期。

⑤參見李國花：《論生態(tài)法治建設(shè)的發(fā)展與完善》，《云南大學(xué)學(xué)報》2007年第2期。

作者簡介：

許麗君、周路路，女，南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院2012級碩士研究生。