淺議行政復議的地位與作用

摘要：行政復議是一種與行政訴訟并列的行政糾紛的解決方式。與行政訴訟相比，行政復議具有許多優勢。但是，長期以來，由于公眾對行政復議的認識存在誤差，行政復議應有的功能沒有得到充分發揮。目前，我國已經進入改革深水區，也是社會矛盾多發期，充分發揮行政復議的功能，對于及時解決行政糾紛，維護行政相對人的合法權益，減輕司法壓力，維護社會和諧穩定具有重要意義。因此，及時明確行政復議的地位與作用具有十分重要的意義。本文在介紹公眾對行政復議制度認識的基礎上，明確行政復議的地位與作用，以期公眾能轉變認識，正確看待行政復議。

關鍵詞：行政復議；作用；救濟

一般情況下，公民、法人或其他組織認為行政機關的行政行為侵害了其合法權益，有兩種救濟途徑：行政復議和行政訴訟。行政復議是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出審查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關系領域發生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，以作出裁判的一種活動。

這兩種行政救濟方式在地位上是并列的，但是，在大部分公眾的意識中，行政訴訟比行政復議更具有權威性，更能得到公眾的認可。在實踐中，認為自己合法權益受到行政機關具體行政行為侵害的時候，與行政復議相比，大部分行政相對人更愿意選擇行政訴訟。部分行政相對人即使最初選擇了行政復議，如果復議機關作出了維持原具體行政行為的決定，其還是會選擇提起行政訴訟。目前，我國已經進入改革深水區，同時也是矛盾多發期，為了及時、有效解決行政糾紛，維護社會和諧、穩定，充分發揮行政復議的作用十分重要。這就要求我們首先要正確認識行政復議的地位與作用。

一、公眾對行政復議制度認識的現狀

1.認識缺失

現階段，我國公民整體法制觀念還有待于提高，尤其是行政法，大部分公民對其缺乏了解。當其認為自己的合法權益受到行政機關具體行政行為侵害時，最樸素的觀念是“民告官”，雖然對于“民告官”的具體概念、程序也缺乏了解，但是不妨礙其委托律師提起行政訴訟。對于行政復議，由于缺乏傳統理念的支撐，很多公眾根本不知道這一制度。

2.信任缺失

行政復議是上級行政機關對下級行政機關的監督，屬于行政機關內部監督。在公眾看來，上級機關有袒護下級機關的可能，尤其是行政復議決定維持了下級機關的行政行為的時候，申請人就會認為不公平，認為是“官官相護”。與行政復議相比，公眾更相信行政訴訟，甚至更相信信訪。

3.行政復議只是行政訴訟的補充

行政復議制度曾經作為行政訴訟的配套制度而存在，現在雖然成為獨立的糾紛解決方式，但是公眾的思想普遍還沒有轉變過來。同時，只要不是復議終局案件，申請人不服行政復議決定的，可以向法院提起行政訴訟。如果復議機關改變了原具體行政行為，當事人提起行政訴訟時以復議機關為被告。上級監督下級的觀念在我國公眾思想上根深蒂固，司法機關對行政機關的監督讓公眾自然感受到法院與復議機關地位的不平等，也讓公眾認為行政訴訟地位高于行政復議。

二、行政復議制度的地位

1990年12月24日，國務院發布了行政復議條例，我國行政復議制度由此建立。此時它的確是作為行政訴訟的配套制度而存在。1994年10月9日，國務院修正了該條例。1999年4月，《行政復議法》公布，行政復議開始脫離行政訴訟制度，成為與行政訴訟并列的獨立的行政救濟制度。2007年5月，針對《行政復議法》實施以來在實踐中遇到的一些特殊問題，國務院制定《行政復議法實施細則》對其進行了細化，我國行政復議制度得以進一步完善。

雖然申請人不服行政復議決定的，除復議終局案件之外，可以向人民法院提起行政訴訟。但是，這屬于司法機關對行政機關的監督，司法機關與復議機關是平等的關系，行政訴訟制度和行政復議制度也是各自獨立的制度，不存在從屬關系。

有學者認為，我國現行行政復議制度內部監督色彩太濃，不利于提高公眾信任度，應該引入美國替代性糾紛解決機制，即ADR機制，成立專門的復議機構。但是筆者認為，行政復議的定位本來就是行政機關內部監督，它不同于司法監督、公眾監督等外部監督方式。成立專門的復議機構，如果設立于行政機關內部，那么，仍然難以擺脫行政復議的內部監督性質，如果單獨設立，那就屬于外部監督。就目前情況來看，直接擴充司法部門比新設部門更有效率，更節約成本。

還有學者認為，行政復議太過強調監督作用，弱化了糾紛解決作用，所以程序太過簡單，雖然對于復雜、疑難案件，經過當事人申請，可以適用聽證程序，但是大部分時候還是實行書面審理，申請人也很少會申請聽證。而書面審理剝奪了當事人的辯論權，造成申請人與被申請人之間的不平等。但是，筆者認為，程序簡單，效率高正是行政復議的優勢之一。不應該因為其是糾紛解決方式，就要求其程序與司法程序一樣，如果行政復議完全走司法程序，那行政復議就在很大程度上失去了存在的意義。

綜上所述，行政復議獨立于行政訴訟的糾紛解決方式，也是行政機關的內部監督方式。

三、行政復議制度的作用

1.提高效率

行政復議的根據是上級行政機關對下級行政機關的監督權，它可以維持、撤銷或者改變下級行政機關的決定，而行政訴訟中，由于法院沒有行政權，只能維持或者撤銷行政行為，不能改變行政行為。行政行為被撤銷后，行政機關通常還要重新作出行政行為。因此，與行政訴訟相比，行政復議更有效率。

行政復議原則上采用書面審查方式，當事人書面提出申請意見和答辯意見，書面提交和運用證據，復議機關根據書面材料查清事實作出行政復議決定。程序簡單，時間短暫，與行政訴訟相比，能更快解決行政爭議，恢復行政秩序。

2.降低糾紛解決成本

行政訴訟不適用和解和調解，行政復議符合一定的條件時可以和解、調解。如果行政相對人和作出具體行政行為的機關能達成和解或者能調解成功，那行政相對人就不用再提起行政訴訟，有利于節約訴訟成本。同時，雙方和解或者經過調解解決糾紛，能使糾紛得到實質性解決，有利于社會和諧穩定。

行政復議所需的經費列入本機關的行政經費，由本級財政予以保障，申請人申請行政復議不用交納任何費用。

3.維護行政機關權威

行政訴訟中，如果法院撤銷了行政機關的具體行政行為，在一定程度上會損害行政機關的權威。而行政復議給了行政機關自我糾錯的機會，上級機關發現下級機關有違法或者明顯不當的行政行為，可以依法撤銷、變更，如果能使行政糾紛得以有效解決，當事人就不會再提起行政訴訟，因此，行政機關通常都會認真處理復議事項，這就有利于提高行政機關的執法水平，維護依法行政的權威。

4.減輕司法部門壓力

行政復議工作及時有效，能夠及時解決行政糾紛，從根本上保護行政相對人的合法權益。避免行政相對人將案件訴到法院，能有效減輕司法壓力，讓司法機關能集中精力處理復雜、疑難案件，提高司法效率。

行政復議制度本身的確還有不足之處，影響了其作用的發揮。但是，我們不能因此對行政復議的作用產生懷疑，相反，我們應該積極探索解決這些問題的方法，不斷完善我國的行政復議制度，讓其在解決行政糾紛、建設法治政府、構建社會主義和諧社會中真正發揮其應有的作用。

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