招投標管理體制改革的實踐與思考

2008年2月25日到27日在北京舉行的中國共產黨十七屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》，十一屆全國人大一次會議也就“加快行政管理體制改革”進行了重點部署。本文就國內相關省、市對招投標管理體制改革的特點和利弊進行相應的分析，就改革中出現(xiàn)的問題提出相應的意見。

引言

招投標是國際上普遍使用的一種有組織的市場交易行為，是貿易中的一種貨物、工程、服務的買賣方式。在這種方式采購中，招標方（買方）需事先公開采購要求，進而吸引投標人（賣方）公平競爭，按照正規(guī)流程，同時結合技術、法律、經濟方面的專家的意見對投標人進行綜合評定，從而擇優(yōu)選擇。本文立足于招投標體制的特點和利弊，就下一步招標管理體制改革工作作一些思考和研究。

改革的主要模式

對于招投標管理體制實踐和探索的地點，筆者選擇了江蘇淮安、浙江、安徽合肥、湖北、四川成都以及河南等七個地點，根據(jù)其改革的特點大體可以分為3種模式，即江蘇淮安模式、浙江模式以及安徽合肥模式，具體內容如下：

1.江蘇淮安模式

2004年，淮安的招標管理體制改革正式啟動，2006年3月新體制正式運行，改革后，招投標的內容為：

（1）市政府成立招標投標市場管理委員會（招管委）和招標投標管理辦公室（招管辦），前者是招標投標市場管理的組織協(xié)調機構，主要負責重要事項的領導和協(xié)調；后者隸屬于招管委，是招管委的日常辦事機構，只要負責的工作是招標投標市場交易活動的指導服務、組織協(xié)調以及管理監(jiān)督工作。

（2）撤銷建設工程交易中心，其職能以及事業(yè)性質的工作人員并入新成立市招標投標交易中心，而企業(yè)人員則實行改制并分流安置。市招標投標交易中心是招管辦下屬全民事業(yè)單位，其主要的職責是為招投標交易提供相關服務和交易平臺。

（3）統(tǒng)一進場、平行監(jiān)督是淮安招投標改革內容的重點。統(tǒng)一進場是指將分散在各部門的土地交易中心、產權交易中心、政府采購中心、機電設備交易中心以及藥械采購中心整體搬遷至市招標交易中心，與此同時，遵循能進則進、應進則進的原則，將市區(qū)范圍內的園林綠化、水利、市政、廣告位招租、交通、小區(qū)前期物業(yè)管理等共計13類國有資金、使用財政性資金、以及涉及公共利益、公共安全等項目，全部納入市招標交易中心進行交易。平行監(jiān)督，顧名思義，就是派遣相應的職能部門人員對交易進行監(jiān)督和管理，其中，市紀檢監(jiān)察部門、市招管辦以及與建設、財政相關行政職能部門均獨立行使各自的監(jiān)督的職能

（4）為了對駐場管理部門人員以及各中心執(zhí)行法律法規(guī)情況進行監(jiān)督，淮安市招管辦自主開發(fā)出適應期改革特點的招投標業(yè)務監(jiān)管軟件，杜絕備案和審批，駐場人員及駐場機構各司其職，獨立開展各自業(yè)務。

2.浙江模式

浙江紹興市招投標管理體制改革始于2002年，早于江蘇淮安，因而改革面更廣，改革內容更全面，是全國唯一一個省級行政區(qū)域內全面改革的省份。具體措施如下：

（1）浙江模式同淮安模式一致，均成立了招投標市場管理委員會（招管委）和招投標市場管理委員會辦公室（招管辦），主要負責招投標交易活動中規(guī)章制度的制定，對招投標中心、招投標交易現(xiàn)場進行指導和監(jiān)督、受理各種投訴和舉報以及對各招投標職能管理部門履行職能的情況進行監(jiān)督等。

（2）成立招管辦的直屬事業(yè)單位招投標中心，其中，招管辦副主任兼任中心主任一職，由于招投標中心主要負責受理發(fā)布各類交易信息、組織招投標交易活動、檢驗交易各方資格以及為交易各方提供交易場所等，同時，為了便于統(tǒng)一管理，該中心設立產權交易科、項目交易科及政府采購科等科室來取締原隸屬于國土局、財政局、建設局的土地交易中心、產權交易中心、政府采購中心，并將其人員及職能整體劃轉至新成立的招投標中心。

（3）集中交易、集中監(jiān)管。

新設立的招投標中心將分散在國土、建設、財政等部門的4類招投標交易統(tǒng)一起來，同時，招投標中心還應有紀檢監(jiān)察部門和依法履行行政管理職能的部門的專員，從而對招投標活動實行集中監(jiān)督，確保招投標工作的公平公正。

（4）招管辦對各招投標職能管理部門的監(jiān)督方式為備案文件報送，其中接受方為招管辦，報送方為各職能部門駐場機構。

3.合肥模式

2006年，合肥招投標管理體制改革正式進行，其主要內容如下：

（1）合肥模式與前兩種模式改革方式基本一致，均為成立招標投標市場管理委員會（招管委）及其常設辦事機構招標投標市場管理委員會（招管辦），這兩個機構均為市政府直屬事業(yè)單位，其主要職責有5點，其一為對交易進行監(jiān)督；其二為統(tǒng)一監(jiān)督管理各類交易活動；其三為對交易活動中的某些違規(guī)違法行為依法查處；其四為制定招標投標過程中的相關管理規(guī)則；最后為受理投訴和舉報，并依法進行解決和處理。

（2）成立招管辦的直屬事業(yè)單位、全市統(tǒng)一的招投標交易中心

招投標中心，該機構設立分別負責土地出讓、政府采購、建設工程和產權交易等4類具體交易的業(yè)務操作，并承擔公開招標項目指定代理機構的角色，執(zhí)行統(tǒng)一代理招標的事宜。

（3）統(tǒng)一管理，集中交易

統(tǒng)一管理，顧名思義就是指將分散的各部門集中起來共同管理，即將原來由財政局、建設局等部門履行的招投標方面的違法查處職能和行政管理職能一并劃入招管辦，如若招投標當事人需要接受行政處罰的，相關部門應當依法委托合肥市招管辦進行處罰實施；集中交易是指將市區(qū)范圍內的國有集體產權轉讓、路橋冠名權出讓、政府采購、各類工程建設項目、執(zhí)法和司法部門罰沒財務、探礦采礦權出讓、經營土地使用權、車輛號碼拍賣權以及BT等融資方式工程建設項目的項目單位的選定等11大類招投標活動均在招投標中心中進行。

（4）招管辦與未改革前的招投標職能部門進行相應的職能轉換和過渡，改革前的職能部門的招投標管理權被取締。

3.種模式的利弊及異同探究

（1）3種模式的相同之處

從以上3種模式的改革內容來看，其機構名稱、機構設置以及機構間的關系大致一樣，機構設置均為高層議事結構下設立招管辦，其下設立招投標交易中心或招投標中心，這三層機構間隸屬關系明確，且改革后的招投標交易均統(tǒng)一集中到新設立的招投標交易中心進行交易，只是相比于浙江模式，淮安和合肥模式的進場交易更安全，交易類別也更多。

（2）三種模式的不同之處

三種模式的不同之處主要有兩個方面，其一在招管辦的職能劃分上，合肥模式的招管辦既有行政管理權和違法查處權，又可制定規(guī)則和進行監(jiān)督檢查，因而可以對直接管理交易項目。而淮安模式和浙江模式只負責規(guī)則的制定和對交易過程進行監(jiān)督和檢查，因而不能對項目進行直接管理。其中，浙江模式的招投標中心不僅提供平臺服務，還具備檢驗交易資格和組織開評標活動等職能，淮安模式因其內設機構的單一性而只具備場所安排、信息發(fā)布等平臺服務；合肥模式設立的招投標中心不僅具備浙江模式的招投標中心的全部職能，還是公開招標項目的唯一指定的代理機構；其二在新、老機構的關系上，淮安模式的招管辦主要通過網絡軟件進行同步監(jiān)管，合肥模式的招管辦是通過行政職能部門委托授權的方式達到兩者合二為一的目的，且各部門間無隸屬關系；而浙江模式的招管辦對各行政職能部門的駐場機構的監(jiān)管方式是備案審批的監(jiān)管方式。同時，浙江模式同合肥模式的招投標中心均整合了原先設定的產權交易中心和建設工程交易中心等，從而實行統(tǒng)一管理；而淮安模式的招投標交易中心并未實現(xiàn)一枝獨秀，而是并列于產權交易中心和政府采購中心，各中心的人力物力財力相對獨立，只是集中各中心于同一地點[3]。

關于3種模式的利弊，本文作者認為各有千秋，主要看其改革的內容是否適合該市，合肥模式最大的改革亮點在于改革力度最大，行政效能最高，進場交易的種類最多，對現(xiàn)有的行政管理法制和法律法規(guī)突破最大，其中最值一提的是統(tǒng)一各行政職能部門的行政管理權和違法查處權于招管辦，充分響應了黨中央、國務院提出的關于“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”的改革要求，充分顯示了合肥市委敢于突破的魄力和胸襟。但是，“管辦不分”、侵害中介機構法定權、與民爭利行為也是顯而易見，不容忽視的弊端；浙江模式最先實施招投標管理體制改革，率先集中各職能部門于招投標中心中，接受紀檢和督察部門的統(tǒng)一監(jiān)管，從而保證監(jiān)管的及時性，但是由于監(jiān)管既需要通過行政職能部門管理又需要招管辦的再審批和再備案，因而造成執(zhí)行效能低，“管辦不分”的現(xiàn)狀.

改革改進的意見及建議

1.堅持管辦分離原則

“管辦分離、事企分開、政事分開”是《意見》中要求事業(yè)單位改革時遵循的原則。所謂的“管辦分離”，其中的“管”是指《政府采購法》和《招標投標法》賦予各部門的違法查處權和行政管理權，其對應的部門分別是建設、財政、監(jiān)察局以及招管辦；“辦”是指具體的事務，包括招標代理機構、招投標交易中心、產權交易中心，政府采購中心等機構的辦理招標代理業(yè)務、辦交易平臺、辦交易活動等。上文提到的管辦分離實際是指“管”、“辦”的單位間無隸屬關系，一方專注于管理，一方專注于服務，各司其職。

2.提高效能原則

減少管理層次和橫向協(xié)調是提高行政效能的必要手段，同時，注重政府組織結構的優(yōu)化、機構的設置、職能有機統(tǒng)一，理順市場監(jiān)管體制，是提高執(zhí)法效能，避免重復執(zhí)法的關鍵。就以上3種模式而言，合肥模式在提高行政效能上值得推廣和借鑒。

3.市場導向原則

目前，我國的招投標交易中心隸屬于政府機構，但是，就其提供的服務種類而言，社會力量也可，因而筆者提倡非政府力量介入，包括社會中介、自然人、以及各類法人企業(yè)投資興辦，但是其功能及規(guī)模必須符合管理部門的要求，同時，交易雙方應為自愿交易。而已存在的政府出資興建的交易中心可通過出讓、改制的方式逐步被取締。從而最大限度的響應黨中央、國務院提出的“政企分開、政事分開、政資分開以及政府與市場中介組織分開”。

根據(jù)上述的三項原則，招投標管理體制改革的步伐主要是機構和職責的設置，設置內容如下：

（1）組建政府直屬事業(yè)單位，招投標交易中心，取締掉建設工程交易中心和產權交易中心，同時將政府集中采購機構的職能和人員一并劃入其中，企業(yè)人員適當安置。該中心的主要職能為負責發(fā)布招投標交易活動公告、提供交易場所、收取交易產生的費用、負責搜集并發(fā)布各方消息、組織交易活動、提供各類商品價格以及為政府采購項目提供招標代理等。

（2）為了方便行政區(qū)域內的資金投資項目的統(tǒng)一管理可以組建招標采購管理局，取代原先由衛(wèi)生、水利、財政、建設、交通等部門承擔的招標采購職能，由于職能的劃轉需要一定的時間，因而，職能劃轉完全前可以采用合肥模式進行授權管理。

結語

招投標工作及相關部門職能的劃分直接關乎招投標市場的穩(wěn)定及成交效率。同時，遵循管辦分離原則、提高效能原則及市場導向原則是未來改革的風向標。

（作者單位：中鐵六局集團北京鐵路建設有限公司）