區域一體化的保障

摘 要：廣佛肇一體化取得了一定的成果，但在發展的過程中仍然存在困局。通過完善立法，嚴格執法，加強監督，樹立法治觀念等，以法治統領一體化發展，是廣佛肇一體化發展的必由之路。

關鍵詞：廣佛肇；一體化；法治

“廣佛肇一體化”是廣東省委、省政府賦予廣州、佛山、肇慶三市的歷史使命。作為珠三角一體化的重要組成部分，三市力圖把廣佛肇一體化打造為珠三角一體化的示范區。但是，隨著廣佛肇一體化的發展，出現了不少亟待解決的問題。

一、廣佛肇一體化中的困局

經過幾年的發展，廣、佛、肇三市的一體化取得了一定的成果，但是，很多方面的合作并沒有達到預期的目的。從硬件方面看，基礎設施建設與對接需要進一步完善；經濟合作需要進一步加強；醫療、衛生、教育等公共服務協作水平需要進一步提升。“金沙洲困局”就是硬件協作不足的典型代表。從軟件方面看，雖然三市政府對包括基礎設施建設、經濟合作區規劃等在內的一體化發展已經取得共識，并簽署了相關協議，也發布了規劃綱要，但是要在思想上真正樹立一體化意識，仍需要時間。今年廣州實施的車輛“限外”，其范圍包括佛山就說明了這一點。針對上述種種，民間出現了對廣佛肇一體化消極的評價，甚至出現了“一體化還是偽一體化”的討論。

縱觀這幾年，一體化的進程較為緩慢，分析其原因，主要有二：一是，不好做——制度建設不夠完善。整個一體化的進程實際上是靠行政命令在推動，缺乏法制保障，增加了一體化的不確定性；二是，不想做——思想上缺乏一體化認同感。少數地區、部門基于地方利益考慮，有些問題無法統一認識和協調行動，降低了一體化的質量。深入分析發現，一體化過程中的種種問題，歸根結底就是一體化的進程沒有很好的沿著法治軌道運行。

二、廣佛肇一體化的法治護航

綜合法治理論和廣佛肇一體化發展的實際，推動廣佛肇一體化進程中的法治護航，最終實行廣佛肇一體化，需要從以下幾個方面著手：

第一，完善立法。區域法制建設是與區域經濟社會發展相融合的法制建設，是一體化過程中法治護航的基礎，對整個區域經濟發展產生直接影響。廣佛肇一體化發展過程中最大的問題就在于缺乏必要的法制建設，究其原因，主要在于一體化主體地位差異。廣州屬于法律規定的較大的市，具有地方性法規和政府規章的制定權，而佛山、肇慶兩市只是普通的地級市，不具有這些權力。因此，廣佛肇一體化的過程中僅憑三市之力推動一體化中的法制建設與保障，從法律上講沒有可能性。

要破解廣佛肇一體化發展沒有法制領航的尷尬局面，需要由廣東省人大及常委會或廣東省人民政府制定相關的法律，從大方向上規范一體化。由法律來明確規定廣、佛、肇三市在廣佛肇一體化發展過程中的權力、職責及違法的后果，并通過國家的強制力來保障實施，同時配合相關的合作協議、規劃綱要及其他的具體合作文件，在完善的法律制度保障下，廣佛肇一體化才能健康、快速發展。

第二，嚴格執法。法的生命在于它在社會生活中的具體實施。國家制定法律，就是要在社會生活中得到遵守和執行，否則將變成一紙空文，失去其應有的效力和權威，因此，高度重視執法，是現代社會實現法治國家的必然要求。

（1）在廣佛肇一體化過程中，如何執行法律，可以從以下兩方面著手：

一是，三市在推進一體化進程中要堅持合法行政的原則。具體而言，當前的廣、佛、肇三市政府要依據現有的《廣佛肇經濟圈建設合作框架協議》和《廣佛肇經濟圈發展規劃（2010-2020年）》的要求行政，相關協議和規劃中沒有涉及的不能只憑一方意志而草率決策、實施，更不能作出明顯違反《廣佛肇經濟圈建設合作根據協議》、《廣佛肇經濟圈發展規劃（2010-2020年）》條文和精神的行政行為.

二是，三市在推進一體化進程中要堅持公平合理的原則。公平合理原則要求行政機關在執法時應當權衡多方面的利益因素和情況因素，在嚴格執行規則的前提下，做到公平、公正、合理、適度，避免由于濫用自由裁量權而形成執法輕重不一、標準失范的結果。廣佛肇一體化是一項范圍廣泛、內容復雜的工程。相關的協議、規劃，甚至將來可能出臺的更高層次的規范性法律文件不可能面面俱到，在許多的領域只能規定基本規則或原則。法律賦予的自由裁量權，給三市在一體化的發展過程中留下了較大的自由空間。避免自由裁量權的濫用，這要求三市今后在一體化工作中堅守合理性原則，做到執法不偏私，行政合法律目的、合法治精神。

（2）加強監督。法治的意義就在于，既能充分地利用國家權力促進和保障公民權利，又能防止國家權力的濫用和腐敗，保證國家機關和公職人員正確行使權力，把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。

三、保障廣佛肇一體化過程中的權力正確行使，監督是關鍵

一方面，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效、監督有力的運行機制，把決策、執行等環節全部納入監督制約機制之中，保證一體化沿著制度化、法律化的軌道運行。具體而言，三市需要建立長期、有效的監督機制來監督三市在一體化過程中的各種行政行為，通過引導、規范、評價三市行政行為來達到一定的法律監督。考慮到三市并無隸屬關系，不存在強制或制裁一說，如果在一體化過程中三市遇到不能協調一致時，省級政府應當出面協調，甚至做出決斷。

另一方面，要拓寬監督的渠道，把各種監督渠道建立和完善起來，尤其注意人民群眾和新聞輿論的監督，形成體系完備，科學合理的法律監督體系。具體而言，在廣佛肇一體化的過程中，三市政府要自覺接受監督，多傾聽人民群眾、新聞輿論等監督渠道的聲音，對人民群眾、新聞輿論反應大的問題，要多調查研究，充分論證，杜絕各自為陣、自以為是、脫離群眾，確保不違背一體化精神的前提下作出決策，真正做到一體化依靠人民，一體化的發展為了人民，一體化的成果是為了造福人民。

作者簡介：

劉軍（1986～），男，江西萍鄉人，中共佛山市委黨校教師，法學碩士，研究方向為刑事法學