淺議戶籍制度改革

摘 要：新中國的戶籍制度在計劃經濟時代，對社會的發展起了積極的作用。但隨著我國實行改革開放的決策，市場經濟在我國開始不斷地發展壯大，市場引導各種資源流向需要它的地方。然而落后的戶籍制度對經濟社會的發展逐漸呈現不適應甚至成為阻礙，為了進一步釋放經濟社會發展的動力，戶籍制度改革成為當前整個社會制度深化改革的重要一環，也是目前促進社會整體良性運行的關鍵一招。我國各地都進行了不同程度的戶籍改革嘗試，一部分戶改制度運行良好，一部分無疾而終，引人思考。本文旨在分析戶改過程中的經驗與不足，提出戶改應遵循的原則和具體的對策建議。

關鍵詞：戶籍制度；戶籍改革

一、對現行戶籍制度的認識

1.現行戶籍制度在計劃經濟時代的重要作用

眾所周知，現行的戶籍制度產生于計劃經濟時期，有其產生的特定的歷史背景，對當時經濟發展和秩序安定有著非常重要的作用。

首先，促進了我國的工業化進程，對建立比較完整的工業體系和國民經濟體系作出了重大貢獻。建國后，為了發展社會經濟，我國選擇了與計劃經濟體制配套的戶籍制度，并確立了優先發展重工業的工業化道路。然而那個時期發展工業，必然要農民做出巨大的犧牲，要把農民固定在土地上保證農業生產的穩定。因此實行生活品配給制，農村給予城市最大限度的支持，以保證城市居民生活的需要和工業化的進程。

其次，對緩解城市資源和環境承載力起了重大作用。在城市化的過程中，發達國家層出現過較為嚴重的人口與城市公共資源的矛盾，給城市在醫療、教育、社會保障方面帶來空前的壓力，使一些大城市一度出現臟亂差的局面。我國的戶籍制度由于對戶籍限制較嚴，在很大程度上緩解了這種城市化局面。

最后，戶籍制度的一項基本職能是提供居民信息。公民的身份和法定權利要通過戶籍登記來確定，國家的相關政策和法令的頒布也要以具體的公民人數和分布狀況為基礎。此外，治安管理也離不開良好的戶籍制度，社會的良好運行需要良好的戶籍制度為支撐。

2.現行戶籍制度在當下的弊端

雖然對經濟發展和社會穩定，戶籍制度起著顯著的作用，但它是特定時代的產物，隨著我國市場經濟體制的不斷完善，“農業戶口”和“非農業戶口”的劃分、城鄉戶籍管理的二元結構，已經成為人力資源優化配置和區域間合理流動的壁壘，不利于城市化建設和農村經濟的發展，越來越滯后于形勢發展的要求了。

（1）從制度本身規定來看，當下的戶籍政策是違背憲法精神的。我國憲法規定中華人民共和國公民在中華人民共和國領域內有居住、遷徙的自由，而戶籍制度的目的與此背道而馳，是為了對人口流動進行限制，尤其限制由農村向城市流動。此外，戶籍制度無視人人平等的法治理念，人為地給每個公民貼上身份標簽。

（2）從戶籍制度與經濟體制的關系來看，現今的戶籍制度適應于計劃經濟體制，對當時社會發展是起了積極作用的，但隨著我國改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的確立，戶籍制度與市場經濟體制的矛盾開始顯現，對經濟發展的負面作用日益明顯。主要體現在對生產要素的流動限制明顯，對市場經濟體制的完善產生了不良影響。生產要素的流動尤其是勞動力的流動困難，流動性差在很大程度上是由于現行戶籍制度的限制，主要包括了限制農村勞動力向城市的流動，還包括了對地市之間勞動力流動的限制。限制勞動力流動的直接后果是限制了競爭，而這將對社會主義市場經濟繁榮產生不利影響，阻礙了城市化的進程。

（3）影響了農民收入的改善，不利于農村經濟的發展。隨著農業科技的發展，農業作物的生產率不斷提高，農村勞動力出現了剩余，而城市的發展又急需勞動力，戶籍制度對此需求形成桎梏。農村勞動力不能及時轉移不利于農民收入的提高，也不利于社會的和諧穩定。

二、我國地方性戶改嘗試

1.上海市戶籍制度改革

作為中國第一大經濟城市，上海市的經濟發展備受國民關注。上海市的經濟發展離不開龐大的外來人口，外來人口對上海市的經濟發展作用顯得極其重要。然而長期以來，外來人口的就業、生活等方面都得不到相應的社會保障，外來人口心里歸屬感低，積極性受挫，以至于出現了近些年長三角的“用工荒”

當然，針對經濟社會發展出現的不良態勢，上海市也進行了不斷地改革，在戶籍制度改革上上海市也走在前列。2013年，上海市實行居住證積分制度，在全國首開先例。只要滿足七大類指標并且累積得分達到100分者，即具備了入戶上海的條件。這七大類指標包括：在上海就業；在上海繳納社會保險；個人學歷背景；海外工作資質；在上海繳納個人所得稅；特殊成就；在上海創業投資納稅。戶籍新政規定了四條原則，具體包括：不調控急需人才；滿足現代服務業和先進制造業發展需要；重視教育背景，更要重視業績能力；強化準入，明晰預期。

上海市的戶籍新政無疑加快了廣大外來人口融入上海的步伐，新戶改在一定程度上降低了入戶上海的門檻，能夠為上海的經濟發展提供充足的人力資源。但上海戶籍新政由于起點條件較高，對于廣大文化層次較低的外來務工者來說，想要入戶上海依然是可望不可即的夢想。這種“精英式”改革短期內利于經濟社會的發展，但從長遠看，依然會給城市發展帶來困擾。如何在戶改中保障普通工人和農民的利益，是我們必須統籌考慮的。

2.重慶戶籍制度改革

重慶市是我國最大的直轄市，也是西部地區經濟發展最快的區域。重慶市為進一步推動地區經濟發展和社會穩定，推行了全面的戶籍制度改革，戶改對象涉及各個階層，尤其照顧到農民的利益，更難得的是重慶市為戶改做好了充分的準備，完善了相配套的一系列保障制度和政策，使得此次全面的改革可持續，為重慶市經濟社會的發展增添源源不斷的動力。

（1）主城區的戶口遷移。大專以上的學歷加上穩定的生活來源，同時符合人均30平米的實際居住房屋，就能夠申請在主城區入戶；夫妻投靠戶口和老年投靠戶口條件相對更為寬松，夫妻一方只要在遷入地有合法居所即可，老年人需要子女有合法居所，對于退休老年人則無限制。

（2）主城區以外的各區、縣（自治縣、市）大中城市政府所在地街、鎮的戶口遷移。只要擁有房屋產權證明或者房屋使用說明以及穩定職業或生活來源等相關證明的，本人及其配偶、共同生活居住的直系親屬都能獲得遷入戶口的資格；夫妻投靠、年老投靠戶口，在主城區以外的各區、縣（自治縣、市）大中城市政府所在地的街、鎮申請入戶的，只要實際居住，都可以申請辦理戶口遷移。

（3）百強鎮及其他建制鎮（鄉）的戶口遷移在市政府確定的百強鎮及其他建制鎮（鄉）內，全面開放小城鎮戶口登記制度，只要具有合法固定住所的，不受其他任何條件限制，均可辦理戶口遷移。

重慶市戶籍制度改革分區域分步驟設置了相應的準入條件，并對百強小城鎮做到全面開放，設置的條件充分考慮了各個階層實際情況和城市的公共基礎設施承受力。可以說，重慶市的戶籍改革是大城市戶改的一個典范。當然，要使新的戶籍制度更好地促進整個社會經濟的發展和城鎮化的進程，后續的配套的公共政策必須要及時跟進和完善。

3.鄭州市戶籍制度改革

鄭州市是河南省政治、經濟、文化中心，現在的鄭州市可謂“車水馬龍”堵車已成為常態。鄭州雖然是二線城市，但市區的車輛密度甚至超過北京。這一現象的直接原因始于9年前鄭州市戶籍制度改革。鄭州市的戶籍制度改革時間在全國范圍內并不算早，但在當時卻是改革步子最大，然而新戶改僅僅持續了8個月便戛然而止，并非偶然。

鄭州市“一步到位”的全面戶籍改革，在短期內的確增加了城市人口，帶動了當地經濟的發展。然而很快“副作用”也開始凸顯，財政、醫療、教育、社保開始承受明顯的壓力，無奈之下，當局只好叫停戶改新政。在大城市全面放開戶籍在沒有足夠的財力和完善的配套公共資源時是很難實行的。鄭州的戶改值得我們反思，在戶改的路上，必須要有充分調研和準備，在此基礎上，穩步推進。

三、現行戶籍制度的改革困境

戶籍制度因為牽涉太多其他社會保障制度，對其改革要綜合考慮，同時不同城市的資源環境承受力不同，改革的幅度、步驟不同，必須具體問題具體分析，這給戶籍改革增加了極大的難度。我國戶籍制度改革面臨的困境如下：

1.戶籍改革缺乏法制保障

到目前為止，我國關于戶籍制度的改革多是以決定和通知的形式發布，從中央到地方，不同位階的戶籍制度。這種局面導致我國的戶籍制度改革無法可依，無章可循，各個地方完全根據自己需要任意調整戶籍政策，政出多門，導致了區域間的矛盾以及對公民身份不同程度的歧視問題。我國戶籍制度改革急需一部能夠統領全國戶改的戶籍法，協調區域間戶改的進程和政策。

2.戶籍制度改革缺乏系統性

在多年的戶籍改革過程中，一般都是各地方城市尤其是大城市單獨為政，各項改革措施也多是在戶籍制度與社會經濟的矛盾倒逼形勢下出臺的，戶籍改革缺乏系統性。一部分城市在改革中缺乏主動性，在具體改革中缺乏整體性。對影響戶籍制度改革的具體因素研究不夠深入，提出的改革措施缺乏充分的調研基礎和嚴密的論證，對改革措施的相關配套政策缺乏系統的研究，出現一些生搬硬套的現象，結果自身難以消化，自食惡果。

3.戶籍制度附帶的利益造成了利益階層固化

現行戶籍制度上捆綁了太多社會利益，造就了龐大而穩定的既得利益階層。他們在現行戶籍制度中得到了各種優惠，因而對戶籍制度改革存在嚴重抵觸心理，戶籍改革也就是利益的再分配過程，讓一部分人獲得平等的利益，就會使得既得利益階層失去壟斷性利益。這些現行戶籍制度的既得利益者，他們既是現行戶籍制度的維護者又是改革者，這就是造成戶籍制度改革雖然持續多年卻步履維艱的內因。

四、戶籍制度改革對策及建議

1.戶籍制度改革應遵循的原則

戶籍制度改革涉及公民切身利益，必須要有原則性，禁止任意性，筆者認為主要是要遵循以下原則：

（1）以人為本，注重公平。以人為本是科學發展觀的基本要求，保障公民基本人權是政府應有的責任。戶籍制度關涉公民切身利益，更加要求我們在每個環節都要注重公民的感受，保護公民的利益。公平是衡量一項社會制度優劣的標尺，也是社會主義社會應有的內涵。在法治社會，公平的規則才能讓一個社會良性運行，才能讓公民對未來充滿期待。我們建設社會主義和諧社會就要以人為本，建立人人平等的制度，制定政策應充分體現出對人的尊重以及公平性。

（2）方便群眾，關注民生。戶籍制度的確立是為了更好地對公民提供公共服務。因此戶籍制度改革千萬不能本末倒置，要充分考慮到公民的利益和需要，體現出便民利民的原則。那么在戶籍制度改革的過程中，管理者應該簡化手續，提供便利的服務，讓外來人口能夠因為自己的辛勤勞動而享受到城市的公共資源，從而改善他們的生活水平。長期以來，戶籍管理制度存在著管理環節復雜，審批手續繁瑣等問題，公民辦理戶口耗費大量時間精力，既增加了行政成本又降低了公民的滿意度。

保護公民的合法權益是我國戶口登記工作的任務之一，所以我們在制定政策、具體操作上應當盡可能減少不必要的手續，同時講究行政效率，滿足公民正當的需求，為公民辦理戶口登記提供便利，為公民提供優質、便捷的服務。這既是建設服務型政府的基本要求，也是戶籍制度改革應當遵循的基本原則。

（3）統籌城鄉，相互配合。雖然當前大城市在城市發展矛盾的倒逼機制下，戶籍制度改革顯得尤其迫切。但大城市的整體公共資源畢竟有限，因此在戶籍改革過程中要統籌城鄉資源，并且加大對大城市周邊鄉鎮的公共資源投放力度。通過保證城鄉公共服務均等化增加城市容量吸納更多的人力資源，增強城市發展活力。

2.對具體改革的幾點建議

結合我國已有的戶籍改革經驗以及各種改革的優缺點，個人認為要在全國范圍內進行戶籍改革，必須走一條新路，這就是相對獨立的戶籍制度。

（1）明確戶籍制度的基本內涵。所謂獨立的，就是去掉戶籍制度上捆縛的利益包袱，讓戶籍回歸它最初的功能：證明身份和統計人口。從我國戶籍工作的實踐來看，并比較國外戶籍管理慣例，可以得出，戶籍的本來功能就是證明公民身份與統計人口。政府制定社會發展計劃和公共政策的基本前提之一就是全面準確的人口狀況；公民身份證明是保證社會成員相互交往、保障社會正常秩序的需要。對公民來說，則是其享有的一項基本權利。我國戶籍制度改革，如果從上個世紀八十年代起算，已經進行了二三十年，但目前遇到的最大問題依然是這兩個基本問題。這主要是因為太多的社會功能捆縛在戶籍制度上。在這些功能未解脫前，要實現戶口自由遷移在相當長時期內是不可能的。如果戶籍功能回到簡單的基本功能，戶籍就只是戶籍，只承擔統計人口與證明公民身份之功能，實行戶口遷移之自由就有了可期待性。

（2）增加城市公共資源的供給，發展城市衛星城。戶籍改革之所以阻力重重，從根本上說，還是因為城市的公共資源供給不足，外來人口對城市公共資源的沖擊給城市帶來巨大壓力，因此引起既得利益者不滿，故而給改革帶來阻力。所以如何增加城市的承載力，讓既得利益者不過于受損，同時滿足新移民融入城市的渴望是戶籍制度改革的要考慮的根本問題。

對于大中城市，首先要根據自身承載力和需要對城市公共資源科學合理的規劃，在加大公共資源投入的同時，要保證公共資源合理有序的發放，在盡量不損害既得利益者同時，補足城市新人口的公共服務；其次，要積極發展大中城市的衛星城，對人口和公共資源適當分流，減輕大中城市壓力，也有利于城鎮化的合理發展。

（3）對小城鎮的戶改要同步推進，統籌發展。在大力推進城鎮化的當下，除了城市要對城鎮反哺，國家加大對城鎮的財政投入外，城鎮自身也要積極探索經濟發展新活力。良好的戶籍制度能為城鎮帶來更多的人力資源，為城鎮發展注入新活力。

在城鎮戶籍改革中，浙江省奉化市做出了表率。小城鎮的改革相對大城市的要面的復雜情況和壓力而言，要容易很多。但依然要綜合考慮，要在充分調研的基礎上做出周密的計劃。小城鎮的戶籍改革的成功不僅有利于小城鎮的經濟發展，也能夠緩解大城市的壓力，并最終為推進我國城鎮化進程做出貢獻。

（4）戶籍制度改革要謹慎、逐步進行。戶籍制度改革要謹慎，是因為戶籍制度涉及國家穩定與發展，涉及公民權利保障的重要制度。特別是由于戶籍制度承載太多，改革稍有不慎，就更容易牽一發而動全身，其任何變化都可能帶來對社會各方面的影響，特別是對社會穩定和經濟發展的影響。因此，戶籍制度改革必須深思熟慮、逐步推開，要充分考慮社會、經濟以及人們心理的承受能力。

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作者簡介：

扶圣，男，漢，河南，本科。