人大司法監督理論創新探析

摘 要：司法工作關系社會公平正義，關乎民生，司法權僅靠司法系統內部監督不夠，需要權力機關即人大及其常委會創新工作方式加強司法監督。本文正是秉承這樣的宗旨，厘清人大司法監督工作的理論基礎，總結以往人大及其常委會司法監督工作中的做法，發現其中存在的問題，從轉變監督觀念、實現人大監督與檢察監督方式的對接、借鑒全國各地人大司法監督的新舉措、加強對司法人員的監督和提高人大代表自身素質幾個方面提出對策，以期對人大工作更好開展，對人大建設有所助益。

關鍵詞：人大司法監督；類案監督；“兩官”績效考核

2014年3月召開的十二屆人大二次會議提出，今后一年全國人大常委會的主要任務之一，就是加強對“一府兩院”的監督，維護憲法和法律權威，促進社會公平正義。公平正義是社會主義法治的靈魂，而司法則是保護公民權利，實現社會公平正義的最后屏障。人民法院和人民檢察院執掌著決定社會公平正義的司法權，“權力失去監督必將滋生腐敗，監督失去權威必將流于形式”，故而要實現司法公正，杜絕司法腐敗，就必須加強對“兩院”司法權的監督，提升監督力度，保證監督實效。筆者寫作本文就是試圖通過厘清人大監督司法的理論基礎，總結人大司法監督實踐中存在的問題，探求切實可行的對策，祈盼對人大監督工作的進一步展開，加強人大建設有所裨益。

一、人大司法監督的理論基礎

1.人大司法監督概念界定

何謂人大司法監督，國內的學者也是見仁見智，比較有代表性的有如下幾種觀點：有學者認為人大司法監督是指各級人民代表大會及其常務委員會對各級司法機關，包括對各級人民法院和各級人民檢察院，行使審判權和檢察權所實行的法律監督。[1]這種觀點強調了人大及其常設機關對兩院行使司法權的監督。也有觀點認為人大監督司法，是指人大依照憲法和法律的規定，對司法機關及其工作人員的司法活動的合法性所進行的監督。[2]此種觀點強調了人大不但要監督司法權，還要監督司法權的行使主體司法機關工作人員的行為。還有觀點認為，人大司法監督就是我國各級人民代表大會及其常務委員會依照法定職權對國家各級檢察機關、審判機關是否依法行使司法權力而進行的監察、督促活動。[3]

筆者比較贊同第二種觀點，同時認為以上幾種觀點，雖各有側重，但總體上還是反映出了人大司法監督的基本特征：司法監督權的主體是各級人民代表大會，人大閉會期間就由各級人大常委會行使。人大及其常委會的監督不是隨意的，要依據相關的法律規定遵循相應的程序。各級人大每年只開一次會議，不可能對兩院工作進行經常性的監督，事實上，最能體現出人大司法監督實效的還是各級人大的常設機關—各級人大常委會的司法監督。監督的對象，是法院和檢察院的司法活動是否合法。筆者認為除此之前，還應包含對行使審判權和檢察權的司法機關工作人員的監督，因為僅依靠《人民檢察院組織法》和《人民法院組織法》這些內部規定對其行為進行規范是遠遠不夠的。監督的內容。因此，筆者認為人大實施司法監督，本質上是對法院和檢察院行使的司法權進行監督，內容就是監督兩院及其工作人員是否依法定職權、法定程序，正確適用法律處理案件，實現司法公正。至于具體監督的方式后文會詳述。

2.人大司法監督的法理基礎

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，全國人民代表大會及地方各級人民代表大會是我國的權力機關。人大作為我國的權力機關，為什么能夠進行司法監督，答案在我國處于最高位階的法律中可以找到。我國《憲法》第三條第三款做出了明確規定“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”所以，人大監督司法，有其深厚的法理基礎。除此之外，2007年1月1日實施的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱監督法）第五條明確了“各級人民代表大會常務委員會對本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作實施監督，促進依法行政、公正司法。”由此可見，促進公正司法是人大監督司法的基本價值追求。

司法系統內，《人民檢察院組織法》第十條第一款規定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作，地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作”；《人民法院組織法》第十六條第一款規定“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作，地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。”上述法律規定說明，人大監督司法既是人大及其常委會履行職能的要求，也是司法機關自身的職能要求。從某種程度上講，人大監督司法與司法追求的價值是一致的，既是對司法的監督也是保障司法公正、樹立司法權威的要求。

3.人大司法監督的現實需要

（1）我國法治發展進入新階段的需要。新中國成立后我國的法治建設經歷了創建和動蕩、恢復和重建、探索和發展的階段[4]。人大作為國家權力機關，其權力格局在我國社會發展的不同階段也有不同的表現，作為權力組成中最重要的兩個方面--立法權與監督權，也處于消長變化狀態。在法治發展的初級階段，百廢待興，無法可依，人大的立法權就處于主導地位。現階段，2011年3月召開的全國“兩會”上，全國人大宣告了“中國特色社會主義法律體系已經形成”，這標志著我國已基本實現有法可依，法治建設的主要任務應該轉移，“即轉移到‘有法必依’或者說法律實施上”[5]。目前法治建設更多應考慮怎樣實現“有法必依、執法必嚴、違法必究”，與此相適應，人大的工作重心也發生了變化，立法職能不斷弱化，監督職能不斷強化。

（2）尋求司法公正，樹立法律權威的需要。司法公正是法治的靈魂，司法權掌握在“兩院”手中，“權力失去監督必將滋生腐敗”，為確保司法公正、懲治司法腐敗，人大必須強化對司法權的監督。人大監督司法，從某種程度上講就是支持司法，樹立司法機關的權威，同時也能樹立法律的權威。現實社會處在和平年代卻并不安寧，2013年“兩院”工作報告的數據即是明證；社會貪腐現象還嚴重存在，新聞不時爆出高官落馬，2013年檢察系統查處的行政執法人員犯罪人數達11948人，其中司法人員2279人，占到19.07%。司法人員知法犯法，且所占比例之高驚人，司法腐敗案件極大地損害了司法公信力，破壞了司法機關的形象。英國哲學家培根在《論司法》中說過“一次不公正的審判比多次不平的舉動為禍尤烈，因為這些不平的舉動不過是弄臟了水流，而一次不公正的審判則是把水源破壞了”。司法公正才能彰顯法律權威，司法腐敗則會侵蝕人民群眾對司法公正的信心，破壞法律權威。故而要想實現“讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”[6]的目標，必須加強權力機關即各級人大及其常委會對司法機關的監督，這既是現實社會發展需要，也是確保司法公正、樹立法律權威的需要。

二、人大司法監督實踐的現狀

《監督法》全面總結了人大常委會對“兩院”的監督實踐，對人大司法監督的原則、主體、范圍和內容等，規定更加明確，增強了人大及其常委會進行司法監督的針對性，提升了監督的實效性。日前召開的十二屆人大二次會議，人大常委會總結過去一年的工作，指出加大了對人民法院和人民檢察院的監督力度，“一年來，共聽取審議國務院、最高人民法院、最高人民檢察院15個工作報告，檢查4部法律實施情況，組織開展3次專題詢問和5次專題調研”。綜觀全局，近年來人大及其常委會對“兩院”的監督工作向縱深發展，取得了顯著成績的同時，我們不得不承認人大司法監督工作要想增強實效，前路并非坦途。

1.觀念上對人大司法監督的質疑

近年來，人大在國家機關中的作用不斷增強，對司法監督的力度也在加強，人大監督司法實踐中涌現出諸多監督方式，有代表提出建議、批評和意見以及個案監督等，這些監督方式發揮積極作用也受到質疑：前者被指有悖于監督法第四條集體行使監督職權的規定，造成人大代表濫用監督權干預司法的風險，后者則可能違反司法機關依法獨立行使職權的憲法規定，存在損害司法獨立性的嫌疑。人大究竟應否監督司法，一直備受爭議；即使是在《監督法》實施后，質疑之聲仍不絕于耳。質疑的聲音主要有兩種：一是認為人大司法監督侵犯司法獨立。一方面人大若超越立法的基本職能，輕易涉足司法部門職能范圍，會制約司法從而產生負面影響。另一方面“議行合一”試圖將民主的原則、民主的程序套用到司法上來，存在著理論上的缺陷，也與司法權的本質相背離。民主是一種利益決策機制，一般應當遵循多數人利益至上原則，司法權本質上是一種解決社會糾紛的裁決機制，中立是對法官的基本要求，對多數人和少數人的利益，法官必須一視同仁，法官只能對法律負責，不能隨波動化的民意進退。[7]二是人大司法監督的憲法依據并不充分，《憲法》并沒有直接規定法院、檢察院應當向人大報告工作，此并非憲法規定的疏漏，恰恰反映了憲法規定的審慎與嚴密。

2.人大司法監督受制于“兩院”工作的專業性

兩院作為國家專門的審判機關、法律監督機關，其工作的開展與法律的適用、執行息息相關，專業性非常強。對其工作進行監督，自然要求監督者自身綜合素質較高，除了具備良好的政治素質、思想素質，還要懂政策、諳習法律及司法解釋，業務素質過硬。而我國人大的現狀是一年召開一次代表大會，參會的人大代表來自社會各界，主體范圍廣泛，但基本上都是兼職的，不是專職的代表；作為人大常設機關的人大常委會，組成人員比較固定，是專職代表，但人數相對比較少，不可能承擔起過多的監督工作。

“兩院”工作的專業性強，勢必會造成人大司法監督過程中信息的不對稱，也會制約人大監督作用的發揮。進行執法檢查和聽取審議專項工作報告，是人大司法監督的重要途徑，有助于人大及其常委會全面了解司法機關的執法工作，實踐中，人大主要是通過聽取司法機關的報告開展這些工作，而司法機關提供給人大的報告、相關信息的真實性難以得到保障，司法機關完全可以按照其自身需求對相關信息取舍之后進行提供，人大自身也缺乏必要的信息獲取渠道，如此人大對司法工作的評價就可能比較籠統、流于表面，嚴重影響司法監督的實效。

3.人大對兩院司法人員的監督乏力

一切司法活動歸根結底都是由人來實施的，法官、檢察官才是司法活動的主體。人大對兩院的司法監督最后也必然落實到對法官、檢察官的監督中。然而目前人大及其常委會對法官、檢察官的監督缺乏制度化的制約機制，尚未形成常態化經常性的監督。人大代表與法官和檢察官實踐中很少有過交流，對其并不了解，對其業務素質和職業道德等素質方面的情況不能及時、全面的掌握，因此并不能發揮真正的監督作用。雖然人大對法官、檢察官擁有任免權，但事實上法官、檢察官只要達到任命的資格與條件，就直接任命了，而罷免的情況則很少見。

三、人大司法監督的理論創新探討

1.積極轉變監督觀念

人大監督司法，不能為監督而監督，必須根據司法實踐中法院審判和檢察院檢察工作中出現的問題，有針對性的進行監督；根據問題對兩院工作提出司法建議，進行質詢，或者針對特定問題進行調查；同時要把泛化的監督，轉變為有重點的監督。監督司法而非干預司法。憲法明確規定，人民法院和人民檢察院依照法律規定獨立行使審判權和檢察權，不受行政機關、社會團體和個人干涉，但是不受干涉不代表不接受監督。兩院要接受人大及其常委會的監督，如何監督，要求監督主體遵守司法規律。人大代表在參與司法監督工作中，要確保司法者能夠獨立行使司法權，唯有如此，才能在具體案件辦理過程中堅持以事實為依據、以法律為準繩，保持中立不偏不倚地公正司法。由此，人大代表行使監督權時要始終堅持不干預具體司法案件的原則，對司法機關工作中存在的問題，可以進行提醒、批評甚至提出建議，但是不能越俎代庖代替司法主體裁判具體案件，不能由外行代替內行。

人大代表參與司法監督，要以提高監督質量和提升監督實效為目的，重點關注司法實踐中群眾反響強烈的、社會影響面比較廣影響力較大的問題和案件，理性行使法律賦予的法律權力。對案件辦理活動，重點監督司法主體有無獨立行使司法權，有效抵制各種干預、公正司法；監督司法機關是否做到“不僅要實現公正，而且必須以看得見的方式實現公正”。

2.加強人大司法監督與檢察監督的銜接

司法實踐中，各種監督方式往往各行其是，相互之間并沒有很好的銜接，人大監督作為最具權威的權力監督，要與司法機關內部監督、社會輿論監督等其他監督方式有效對接，尤其是能與檢察機關的法律監督有效結合，才能形成監督合力，更好地發揮監督作用。

人大是國家的權力機關，檢察機關是憲法規定的國家法律監督機關，人大監督司法包含對檢察機關的監督和審判機關的監督，檢察機關同樣負有對審判機關是否依照法定程序、法定職權行使權力，是否公正司法進行監督的責任。從某種程度上說，二者的監督職能有重合的地方，監督的對象有一部分是重疊的；但二者的區別也很明顯，人大由于是國家權力機關，監督層次較高、范圍較廣，監督的屬性、監督對象、監督效力、監督手段也有不同，而檢察監督是法律監督，范圍相對較小，監督方式限于立案監督、撤案監督，發檢察建議和糾正違法通知書，由于缺乏不執行的懲罰措施，被監督機關很容易將之束之高閣，難以發揮實效，起到應有的效果。雖然有區分，但更重要的是我們要看到二者的互動關系，二者通常交錯運行，由此產生出監督的合力，同時也可以避免監督越權現象的發生。檢察機關對個案實施法律監督，為人大司法監督提供素材，并為人大實施權力監督提供前提；檢察監督囿于其監督的效力，被監督機關如果不回應、不改正，檢察機關也難以對其進行懲罰，追究相應的法律責任。如果遇到這種情況，檢察機關將這種情況報告給人大及其常委會，由其施以援手，及時進行相應的權力監督，例如啟動詢問、質詢，成立專門問題調查委員會，乃至對相關人員進行撤職，那么此后類似問題的示范效應將會慢慢擴大，從而取得更好的監督實效。

3.加強對“兩院”司法人員的監督

目前，司法監督工作中，呈現出偏重對事監督而輕視對人監督、偏重錯案糾正而輕視追究責任的問題，在進行個案監督時，往往只是糾正司法實踐中的錯誤做法，消除負面社會影響，并未真正追究相關辦案人員的責任。但是，司法界所有的案件都是司法人員辦理的，缺乏對司法人員的監督，司法監督的效力將大打折扣。唯有把對事監督和對人監督相結合，才能真正達到預期的效果。

當前司法人員的任用，都要經過專門的人員招錄考試，對擬任用人員的法律知識進行考試，這方面已經做得很好。但是任后如何進行有效的考核監督，各地都在進行積極的探索。浙江溫嶺市人大及其常委會，積極探索對審判機關和檢察機關司法人員進行績效評估，這一做法值得借鑒和推廣。所謂對“兩官”績效考核是指地方人大及其常委會為規范司法行為，促進司法公正，通過規定的程序和方式，對由其考察任命的法官和檢察官實施檢查、督促、調查和處理，并對其工作業績和效果作出綜合評判的總稱。[8]該市人大及其常委會于2008年和2009年，用了兩年的時間進行了積極探索，（具體做法參見引注12中樣本分析一文）實施的成效體現在創新了人大監督方式、提高了兩官隊伍素質、提升了兩院司法公信力；突破了以往實踐中對“兩院”的監督側重于工作監督，而忽視了對個人的監督，在國內第一次開始地方人大對“兩官”績效評估的實踐探索，監督水流更注重監督水源，真正起到正本清源的作用。溫嶺市對兩官績效考核的首試成功也引來了省內臺州以及省外如安徽省蚌埠市固鎮縣、河北省宜城市人大的爭相效仿。同時這一做法也遭到了外界的質疑，例如認為會影響司法機關獨立行使司法權、違反了黨管干部的原則等，筆者以為作為一種新事物、一種探索，在成長的過程中總會存在不少的問題，受到很多因素的制約，但作為司法監督方式的一種創新，我們要勇于支持新事物，我們有理由相信在隨著實踐中各種做法不斷得到修正、各種程序各種規定不斷規范中逐漸完善。最后，人大還可以通過對任免權的行使，加強對“兩院”法官和檢察官的監督。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定了人大對由其選舉任命的司法人員可以罷免和撤職，《監督法》第八章也對這種撤職權做了具體的規定，從責任追究的層面實現對司法人員的監督。例如對司法實踐中常見的涉法涉檢上訪的案件，針對出現頻率較高的某一類案件，調查清楚若是存在枉法裁判的情況，提出司法建議啟動審判監督程序，若是辦案人員涉嫌違紀違法，交由紀檢部門或檢察機關依法處理，人大再啟動相應的撤職、罷免程序。

4.切實提高人大代表的監督能力

現階段，人大及其常委會要加強和改進司法監督工作，不但要有敢于監督的勇氣和責任意識，還要善于監督，有能力監督。人大工作者要在實際工作中逐步強化這方面的能力，不斷探索和完善監督工作的方式。針對目前人大及其常委會組成人員的現狀，筆者認為要從以下三方面加強人大自身建設：首先是要提高人大代表的法律專業素質。司法工作具有很強的專業性，司法監督的對象是專門從事司法工作的部門及其工作人員，他們大多具有較高的法律專業水平，身為監督者如果沒有法律專業知識很難對其進行有效監督，也不能使監督對象心服口服。故而要通過多種方式對人大工作者進行法律知識培訓，可以開展法制講座、舉辦培訓班或進行跨界知識培訓。其次是代表人員固定，探索人大代表任職的專職化。人大代表組成人員廣泛，但除了人大常委會的組成人員是專職的，人大代表多是兼職的，本身都有自己的工作，沒有足夠的時間和精力投入到人大工作中，而且人大工作也不只是司法監督工作，兼職的人大代表進行司法監督效果有限，而如果能夠實現人大代表的專職化，這個問題也許能夠得到緩解。最后，還要擴充人員，壯大監督隊伍。目前人大機關人員相對較少，而人大機關的人員結構又是領導多，工作人員少，法律專業人才更少。人大開展監督工作，具體工作都是由工作人員承擔的，工作量大，人員又少的矛盾突出，客觀上要求逐步從政法部門、法律院校中吸納法律專業人才充實到人大工作隊伍中來，充實人大的人員配備，為更好履行監督職責提供人員保障。

參考文獻：

[1]湯維建.《論人大監督司法的價值及其重點轉向》.《政治與法律》，2013年第5期

[2]涂龍科，姚魏，劉晶.《人大監督司法的重點和突破口》.《政治與法律》，2013年第5期

[3]柯葛壯，張震.《<監督法>實施與人大司法監督的改進》.《法治論叢》，2007年9月，第22卷第5期

[4]肖金明.《中國法治的曲折進程與完整內涵》.《當代法學》，2008年11月

[5]徐顯明.《“有法可依”后須重點解決“有法不依”》.《瀟湘晨報》，2011年3月11日

[6]習近平總書記于2014年2月23日下午在中共中央政治局全面推進依法治國第四次集體學習中，在主持學習時發表講話中指出

[7]張澤濤.“議行合一”對司法權的負面影響.《法學》，2003（10）

[8]林晨，朱威楊，林恩偉.《地方人大司法監督工作創新的實踐和思考--基于浙江溫嶺“兩官”績效評估的樣本分析》.《法治論壇》2013年，第32期，第106頁

作者簡介：

饒元玲（1982.6～）女，河南，碩士研究生，研究方向：法學理論。