試論知情權的權利屬性

摘 要：本文所指的知情權是狹義的知情權，主要是指獲取官方的消息、情報或信息的權利。權利的產生、演進和發展，經歷了漫長的歷史過程。知情權也有其產生、發展的演進過程，從其發展歷史可以看出，知情權本身體現了民主參與、監督政府、促進信息流通以及機會平等的價值。不論從國外、國際還是從我國的憲法規定來看，知情權具有基本權利的屬性。

關鍵詞：知情權；基本權利；權利屬性

《政府信息公開條例》確立了公民、法人或者其他組織獲取信息的權利，我們稱之為知情權。在我國，尤其是憲法層面如何定位該權利的權利屬性是首先需要解答的問題。

一、知情權應當是一項基本權利

一般而言，權利是指公民在憲法和法律規定的范圍內，以作為或不作為的方式取得利益的一種行為。何謂基本權利？從不同的研究角度對此問題的答案是有差異的。就現實采成文憲法的國家而言，基本權利的概念往往比較容易確定。即是指憲法確認的公民所享有的權利， 即公民在憲法上的權利，這與法律規定的權利是有層次上的差別的。通常稱憲法文本中規定的權利稱為基本權利，而法律規定的權利稱為一般權利。

基本權利所以必須由憲法認可和規定，根本的原因在于基本權利所具有的“基本”屬性。對“基本”的解釋在法理上不應少于如下六個方面的內容：第一，基本權利對人的不可缺乏性。人存在于社會之中，賦予每個人以獨立的人格，使得其不附屬于他人并且與他人具有同等的人格與尊嚴才能使人自我掌控和被社會普遍認可。這種要求對任何人都是不可缺少的，否則，人將不能稱其為人。第二，基本權利的不可取代性。基本權利是構筑一人所享全部權利的核心與基礎。每一項基本權利，都代表著人生存與發展需要的某一個方面。第三，基本權利的不可轉讓性。基本權利的不可取代性是針對國家而言的，基本權利的不可轉讓性是針對公民個人而言的，它要求公民認真對待這些權利。基本權利不可讓渡給他人，不能像物權、債權等一般權利一樣通過契約進行交易。第四，基本權利的穩定性。基本權利與人的人身相始終，在人的一生中穩定不變。而且某些基本權如平等權、信仰權、尊嚴權終生不被剝奪。對于某個國家而言，一旦認定某些權利為基本權利，法的修改和廢除一般不再對其產生影響。第五，基本權利的母體性。基本權利具有繁衍其他權利的功能。第六，基本權利在當代文明各國具有共似性。雖然各國性質不同，法律體制不同，但是在基本權利的內容上卻有共同性或相似性。這根源于社會是由人構成的這一點是相同的，因此總能找到如何對待人的共同標準。[1]

通過對比分析，知情權符合上述條件，具有基本權利的特征。首先，知情權具有對人的不可缺乏性、不可取代性和不可轉讓性。獲取信息是人類的基本要求。人們因掌握了信息而獲得了人格的自由發展。 “知識就是力量”，公民要增強自身適應社會、發展自身的目的就需要不斷地獲取信息，最大限度地拓寬自己的知識，這是人具有的自然需求。進入民主社會更是如此，一個民主社會的公民需要用知識武裝自己，如果不這樣就無法履行憲法賦予的諸如選舉權、申訴、控告和檢舉監督等政治性權利。

其次，知情權具有穩定性。知情權的權利主體、客體和內容十分廣泛，一旦認定其為基本權利，很難加以取消和廢除，并成為人終生享有的一項權利。知情權的主體非常廣泛，全體公民均是知情權的主體，不限其性別、年齡、職業、財產狀況、受教育程度、種族、宗教信仰、國籍等的不同。同時，知情權的客體同樣十分廣泛，凡是政府機關制作或者獲取的政府信息，只要不屬于法律的免除公開的規定，均屬于知情權的客體范疇，這幾乎涉及到人們生活的各個方面，而且隨著人們生活的范圍不斷擴大，知情權的客體也相應得不斷增加。知情權的內容也很多，包括權利主體對信息的取得、復制、傳播，以及獲得司法救濟等。

再次，知情權具有母體性。知情權是公民正確行使和實現其他權利的前提條件，只有知情權得到了充分的保障，其他權利才能得以良好地實現。基于政府信息對于人們生產、生活的重要性，知情權之于其他權利的重要性也可想而知。第一，知情權保障生存權、發展權的有效行使。如前所述，信息是重要的資源，使人們生存、發展不可缺少的部分，有助于人們過有尊嚴的生活。第二，沒有政府信息的公開，就沒有真正的民主政治。因為知情權是公民的言論自由、選舉權、申訴、控告和檢舉權、監督權等政治性權利行使和實現的前提與基礎。

根據基本權利的共似性特點，知情權應當屬于一項基本權利。如前所述，的《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》等國際公約都先后把知情權確立為一項人類社會共同認可并保障的一項基本人權。世界主要的發達國家均確認了知情權為一項憲法保障的基本權利。如聯邦德國首先將知情權作為基本權利在其基本法中加以規定。瑞典在其憲法性文件《出版自由法》中規定了公民接觸官方文件的自由；日本將知情權作為表現自由的一部分；美國、芬蘭、澳大利亞、德國等還制定有專門的有關政府信息公開的法律。不僅如此，在發展中國家，如中國、墨西哥、韓國等都先后制定了保障知情權的法律。可以看出，確認知情權的基本權利地位、保障知情權、完善知情權法律制度已經成為國際共識。

二、在我國知情權屬于一項基本權利

在我國，知情權在憲法上不是沒有依據。“一切權利屬于人民。……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”[2]均隱含了知情權在其中，否則，如果人民不了解國家事務、經濟、文化、社會等各方面的資訊，那么要求人民管理這些事務豈不成了空談。所以該條意味著國家有義務主動地或者依申請公開這些資訊，以使人民能夠順利行使管理國家的權利。

另外，知情權還表現在《憲法》的下述條款中：“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”，“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”以言論自由為例說明，言論自由如要有效行使，必定以知情權的保障為前提，信息來源受到阻礙，特別是政府信息，那么言論自由則有被架空的可能。

此外，在我國許多法律中也反映出知情權的內容：《行政訴訟法》以公開審理審理為原則；《行政處罰法》規定了公開原則、告知制度以及部分行政處罰適用聽證的制度；《選舉法》規定了公布候選人和介紹候選人制度。《證券法》、《消費者權益保護法》、《統計法》、《價格法》等均有類似規定。

我國《憲法》雖然沒有明確提出保護知情權，但是并不能就此否定其屬于基本權利。首先，現行憲法制定的歷史背景比較特殊，關注的重點亦有其特點。對公民基本權利的考慮總體而言缺乏周密性， 這從我國《憲法》并沒有規定包括公民的生命權在內的許多基本權利可以看出這種局限性；其次，從國外來看，各國憲法一般明確規定知情權的不多，部分原因是因為該權利發展較晚，而憲法一般制定較早。比如美國在1787年制憲時并沒有規定公民的基本權利，后來才以修正案的形式寫進了公民的基本權利內容，此時也沒有規定知情權。一般認為，其中的言論自由是公民知情權的憲法根據。日本也是如此。再次，《憲法》所構筑的基本權利體系本身就不是封閉的，而是一個開放的，能夠通過權利推定、法律解釋等手段吸收在特定歷史條件下被認為重要的那部分權利。從國外的司法實踐可以看出，為了避免頻繁修改憲法而影響憲法的安定性或者由于憲法的剛性難以修改，很多國家通過上述法律的技術手段確認了知情權作為憲法默示基本權利的地位。

參考文獻：

[1]徐顯明：《基本權利析》，載《中國法學》1991年第6期。

[2]《中華人民共和國憲法》第2條。