對深入推進我國礦產資源有償使用制度改革的思考

摘 要：歷經多年實踐，我國已初步建立起有償取得制度及礦山環境治理和生態恢復機制，對確保礦產資源國家權益，推進生態文明建設發揮重要作用，但與中央提出的有關礦產資源有償使用制度改革要求相比，仍存在一定差距。文章結合當前形勢，重點針對我國礦產資源有償使用制度問題，提出了調整礦產資源稅費政策、完善礦山地質環境恢復治理保證金制度、推進礦產資源收益使用制度改革、探索礦產資源有償使用差別化政策四方面對策建議。

關鍵詞：礦產資源；有償使用制度；改革

1 我國礦產資源有償使用制度改革已初顯成效

2006年，國務院批復了財政部、國土資源部、發展改革委《關于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》，確立了以保護環境、節約資源與促進煤炭工業健康發展并舉，以深化煤炭資源探礦權、采礦權有償取得和建立煤炭資源勘查、開發合理成本負擔制度為核心，以促進煤炭資源合理有序開發和不斷提高煤炭資源回采率為目標的總體思路，并批準在山西等8個煤炭主產省區進行試點。與此同時，國土資源部等部門通過一系列規章制度，全力推進非煤礦種有償使用制度改革，要求探礦權采礦權全面實行有償取得和有償使用。經過多年探索和努力，我國礦產資源有償使用制度改革取得了以下兩方面突出成效：一是基本確立了探礦權采礦權有償取得制度。現今，我國新設礦權均需有償取得；對過去無償占有或國家出資勘查形成的礦業權，各地有關部門也進行了逐步清理，不僅改變了礦業權管理中一部分礦業權人繳納價款和使用費，而另一部分未繳納有關費用的“雙軌并存”不平等局面，還增加了國家礦業權出讓收入，有效維護了礦產資源國家所有權益。二是初步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制。按照《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》有關要求，目前我國30個省（區、市）已建立了礦山環境治理恢復保證金制度，并制定了保證金相關提取標準、管理方式和使用范圍，明確了礦山企業環境治理責任，初步建立了礦山環境治理和生態恢復機制，有利于推動生態文明建設。

2 我國礦產資源有償使用制度問題依存

2.1 礦業權出讓市場化程度不高

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，市場在資源配置中起決定性作用。目前，受各方面因素制約，我國新設礦業權的完全市場化程度仍不高，部分礦業權以低價甚至無償出讓，不利于礦產資源節約集約利用，也不利用實現資源資產價值最大化。據統計，2013年招標、拍賣、掛牌出讓探礦權257宗[1]，僅占全年探礦權出讓總數13%。此外，為招商引資，一些地方出現了行政配置礦業權現象，以無償、低價形式將資源直接配置給企業，有礙于資源最優配置。

2.2 礦產資源稅費制度不合理

一是礦產資源有償使用標準偏偏低。國外相對于我國資源補償費的權利金費率一般為2%-8%，而我國資源補償費標準按礦種分別以銷售收入的0.5%-4%的費率計征，起步費率低，不僅遠遠低于發達國家的平均費率，甚至低于眾多發展中國家[2]。此外，礦業權使用費征收標準自1998年以來一直未調整，明顯低于世界主要礦業國家的類似收費標準。二是礦業權價款評估底價不科學。受礦業權價款評估制度不完善，礦業權評估中介機構不發育，監管不到位，以及礦業權價款評估基礎不統一[3]等因素影響，我國礦業權評估價款的真實可靠性較差，損害國家礦產資源所有權益。

2.3 礦山環境恢復治理保證金制度不科學

一是缺少全國具有指導意義的征收標準和驗收標準。目前，我國尚未制定礦山環境恢復治理保證金統一征收標準，部分地區征收標準過低，可能導致企業因繳存保證金太少而放棄礦山環境治理；同時受全國統一驗收標準缺失的影響，制約了治理工程驗收和保證金的返還工作；二是征收方式不合理。據了解，目前各地保證金收繳方式為一次性繳納，這對于礦山規模大，服務年限長的礦山企業來說，勢必增加資金壓力，對礦企正常經營活動造成影響；同時，這種方式因礦山生產時間跨度長，收繳額度難以與礦山環境治理實際成本的同步。

2.4 礦產資源有償使用制度差別化不夠

現行礦產資源有償使用制度普遍是全區域、全產業一刀切，缺少靈活性和差別化，直接影響其執行效果。一是區域政策差別化不夠，目前，除礦產資源補費分成對自治區稍有傾斜外，其他稅費的征收和利益分配均全國統一，對少數民族自治和資源富集地區的傾斜力度不夠，難以激發資源地政府嚴格執行現行政策的積極性；二是產業政策差別化不夠，《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》明確指出，我國將加快培育和發展戰略性新興產業，稀土、鎢、錫等礦產資源是我國戰略性新興產業發展的關鍵材料，但目前對這些戰略性礦產資源未制定差別化稅費政策，支持其勘查開發，以保障新興產業發展的必要原料需求。

3 深入推進我國礦產資源有償使用制度改革

3.1 大力提升新設礦業權市場化程度

針對目前礦業權市場配置程度不高情況，要進一步完善新設礦業權出讓方式，除按規定可以申請在先方式出讓外，一律以競爭方式有償出讓；同時積極探索反映市場供求狀況的出讓方式，即：出讓方式不再按礦種風險高低確定，而是依市場供求狀況而定，只要具備競爭條件，有多家申請的礦業權，均采取競爭性方式出讓，發揮市場在資源配置中的決定性作用，從源頭推進資源優化配置和高效利用。

3.2 有序調整礦產資源稅費政策

根據礦業活動的基本特點和規律，結合國際通行做法，應按整體規劃、分步實施的原則有序推進礦產資源稅費政策調整工作。近期，保留現有資源稅費制度體系，通過修改《礦產資源法》等有關法規、適度提高礦產資源補償費和使用費的征收標準、完善礦業權評估制度等方式，適度調整礦產資源稅費政策，維護國家資源性資產權益；同時，積極探索將礦產資源補償費改為權利金的可行性，為全面改革資源稅費體系做準備。遠期，應全面調整現有礦產資源稅費政策體系，最終形成以權利金制度為核心，礦業權使用費和價款為補充的稅費聯動體系。

3.3 繼續完善礦山地質環境恢復治理保證金制度

實施礦山地質環境恢復治理保證金制度的目的在于貫徹“誰破壞，誰治理”原則，落實企業礦山環境治理責任，確保礦產資源開發不新增環境問題。針對目前存在問題，可從以下幾方面工作來完善礦山地質環境恢復治理保證金制度：一是盡快制定國家層面的保證金繳存標準和統一驗收標準，確保礦山地質環境恢復治理保證金的收繳和返還有據可依。二是靈活調整保證金征收方式，根據礦山規模和服務年限，由現行一次征收變分期征收，對于服務年限在5年以內礦山，保證金一次性繳納；超過5年的，可根據開采規模分期評估、分期繳納，這不僅能緩解企業一次性繳納的資金壓力，還能讓繳存的保證金更接近環境治理實際成本，有助于防止企業因保證金繳存過低而放棄環境治理現象發生。

3.4 積極探索礦產資源有償使用差別化政策

從區域、產業角度加強礦產資源有償使用的差別化政策制定：區域上，應按照“少取多留”原則，在礦業權價款、礦補費、資源稅等稅費征收和分配上，予以少數民族自治和資源富集區域更多傾斜，以促進資源開發地區可持續發展，進一步調動地方積極性，提高政策執行效果；產業上，研究出臺稅費減免政策，鼓勵企業勘查開發戰略性礦產資源，為我國新興戰略性產業發展提供資源保障。

參考文獻

[1]國土資源部.2013年中國國土資源部公報[S].

[2]陳甲斌，梁振杰，高鵬.中國銅資源現狀與發展戰略研究[J].世界有色金屬，2005（12）.

[3]萬會，萬貴龍，張德會.我國礦業稅費制度與礦產資源國家所有權益研究[J].中國礦業，2011，20（10）：6-8.