六省市試點司法體制改革

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革作了全面部署。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議審議通過的《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》，明確了深化司法體制改革的目標(biāo)、原則，制定了各項改革任務(wù)的路線圖和時間表；第三次會議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱《改革框架意見》）和《上海市司法改革試點工作方案》（以下簡稱《上海改革方案》），對若干重點難點問題確定了政策導(dǎo)向。

2014年6月15日，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)人就司法體制改革試點工作表示，完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理，都是司法體制改革的基礎(chǔ)性、制度性措施，具有牽一發(fā)動全身的作用。根據(jù)中央關(guān)于重大改革事項先行試點的要求，考慮到各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，經(jīng)商中央有關(guān)部門和地方，決定就這4項改革，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點。

解讀四項改革的亮點

一、司法人員分類管理改革

改革亮點：司法人員分類管理，就是把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，司法行政人員，對法官、檢察官實行有別于普通公務(wù)員的管理制度。實行司法人員分類管理的基礎(chǔ)，是建立法官、檢察官員額制，提高法官、檢察官任職條件，綜合考慮政治素養(yǎng)、廉潔自律、職業(yè)操守和專業(yè)素質(zhì)、辦案能力、從業(yè)經(jīng)歷等多種因素，公平、公正地選任法官、檢察官，解決目前法官、檢察官隊伍大、門檻低的問題，提高隊伍素質(zhì)，提升公正司法能力。

解讀：中國人民大學(xué)訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，目前全國檢察院、法院的管理，普遍采取了與公務(wù)員相同的管理體制。檢察官、法官、書記員、司法行政人員的管理，并沒有體現(xiàn)出差異性。將檢察官、法官的管理與公務(wù)員管理分離，將實現(xiàn)法官、檢察官真正的主體地位，實現(xiàn)司法的事權(quán)。

陳衛(wèi)東表示，在具體的試點中，今后法官、檢察官的級別如何確定，與司法行政人員比例如何確定，這都是在改革過程中需要細(xì)化考慮的，應(yīng)既體現(xiàn)法官、檢察官的主體地位，又不影響司法行政人員的積極性。

二、司法責(zé)任制改革

改革亮點：《改革框架意見》和《上海改革方案》，將司法責(zé)任制作為改革試點的重點內(nèi)容之一，以完善主審法官責(zé)任制、合議庭辦案責(zé)任制和檢察官辦案責(zé)任制為抓手，突出法官、檢察官辦案的主體地位，明確法官、檢察官辦案的權(quán)力和責(zé)任，對所辦案件終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格錯案責(zé)任追究，形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運行機制。

解讀：陳衛(wèi)東表示，以法院為例，在審判案件時，法官的案件要由副庭長、庭長甚至主管院長審批，最終的裁判結(jié)果并不是法官說了算。這一方面容易出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)打招呼造成案件錯判，而錯案在追責(zé)時，又很難追責(zé)。此次改革強調(diào)了法官和檢察官的權(quán)力，就是要對案件終身負(fù)責(zé)，明確法官和檢察官的事權(quán)。

在陳衛(wèi)東看來，這項改革的思路是正確的，但是在目前我國有些法官素質(zhì)不是很高的情況下，如何防止法官枉法裁判，判出瑕疵案，這需要有更細(xì)化的責(zé)任追究機制和監(jiān)督機制。在細(xì)化追究的過程中，要明確哪些情形屬于責(zé)任追究的范圍。目前，河南等地已經(jīng)實施了法官的錯案追究機制，各地在試點時可以借鑒這些做法。

中國政法大學(xué)前校長、終身教授陳光中認(rèn)為，法官對案件終身負(fù)責(zé)的核心，是強調(diào)法官的主體地位，讓審判者對案件負(fù)責(zé)。但是，對于法官、檢察官的監(jiān)督機制應(yīng)該同時跟進(jìn)，避免出現(xiàn)因為法官素質(zhì)不高審判有瑕疵和錯案。

三、司法人員職業(yè)保障改革

改革亮點：為了保證專業(yè)能力，在省一級設(shè)立法官、檢察官遴選委員會，從專業(yè)角度提出法官、檢察官人選。由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察部門在政治素養(yǎng)、廉潔自律等方面考察把關(guān)，人大依照法律程序任免。遴選委員會的組成，應(yīng)當(dāng)具有廣泛代表性，既有經(jīng)驗豐富的法官和檢察官代表，又有律師和法學(xué)學(xué)者等社會人士代表。建立逐級遴選制度，上級法院、檢察院的法官、檢察官，原則上從下一級法院、檢察院擇優(yōu)遴選，既為優(yōu)秀的基層法官、檢察官提供晉升通道，又保證上級法院、檢察院的法官、檢察官具有較豐富的司法經(jīng)驗和較強的司法能力。擴(kuò)大法官、檢察官的選任渠道，實行有別于普通公務(wù)員的招錄辦法，招錄優(yōu)秀律師和具有法律職業(yè)資格的法學(xué)學(xué)者等法律職業(yè)人才進(jìn)入法官、檢察官隊伍，為建立法律共同體搭建制度平臺。

解讀：陳衛(wèi)東介紹，目前的檢察官、法官選任機制，主要采取招考分配的方式。這意味著同樣是大學(xué)剛畢業(yè)通過相關(guān)考試的人員，既可以進(jìn)入最高法，也可以進(jìn)入?yún)^(qū)縣基層法院，但是晉升有著太大的分別，最高法院晉升通道比較通暢，而基層法院的限制較多。

通過遴選，讓下級法院、檢察院的優(yōu)秀法官和檢察官，進(jìn)入上級法院檢察院隊伍，這個思路非常好。一般來說，上級法院、檢察院的人員，都應(yīng)該經(jīng)過在基層法院、檢察院的鍛煉，遴選后確保上級法院、檢察院的法官、檢察官都是優(yōu)秀的。同時，此次改革提及招錄優(yōu)秀律師和法學(xué)學(xué)者進(jìn)入法官、檢察官隊伍，實際上這是為遴選優(yōu)秀法官、檢察官提供更多的可能。而且讓優(yōu)秀的司法、法學(xué)人才進(jìn)入法院、檢察院，這對司法業(yè)務(wù)水平升級是重大利好。

對于此次改革如何操作，陳衛(wèi)東表示，由于改革涉及所有法官、檢察官的利益，各個試點省份應(yīng)該在遴選程序、遴選條件等方面做更細(xì)化的方案，包括各項配套方案，確保此次改革順利完成。

四、推動省以下地方法檢人財物統(tǒng)管改革

改革亮點：《改革框架意見》明確了試點地區(qū)省級統(tǒng)管的改革路徑。對人的統(tǒng)一管理，主要是建立法官、檢察官，統(tǒng)一由省提名、管理并按法定程序任免的機制。對財物的統(tǒng)一管理，主要是建立省以下地方法院、檢察院經(jīng)費，由省級政府財政部門統(tǒng)一管理機制。地方各級法院、檢察院經(jīng)費上收省級統(tǒng)一管理時，要考慮各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，使各地辦公經(jīng)費、辦案經(jīng)費和人員收入不低于現(xiàn)有水平，為辦公、辦案提供必要的物質(zhì)保障。

解讀：陳衛(wèi)東表示，目前各地法官和檢察官，都是由地方任免、考核，這造成法官、檢察官在審判、辦案時難免依賴地方，形成法院、檢察院的地方化。法官、檢察官自然而然認(rèn)為，自己就是地方的法官、檢察官，而不是國家的法官、檢察官。法院檢察院人財物由省級統(tǒng)一管理的思路，就是要解決法院、檢察院依賴于地方，切斷與地方的聯(lián)系，使法院、檢察院不會成為依賴于地方的司法部門。

他認(rèn)為，省級統(tǒng)管后，會解決地方對法院、檢察院的干擾，但是在統(tǒng)管過程中要避免省級法院權(quán)力過大，出現(xiàn)干預(yù)地方法院、檢察院的行為，這需要強有力的監(jiān)督機制和過問備案機制。

陳光中認(rèn)為，法院檢察院人財物由省級統(tǒng)一管理，實際上已經(jīng)提了很多年，經(jīng)過了漫長的時間，現(xiàn)在中央終于下了決心。在實際操作中，需要注意的問題是在制度設(shè)計上，省級統(tǒng)管后，對地方法院如何考核。對于地方法院的案件，省級法院不能插手。另外，在人大任命法官和檢察官的問題上，統(tǒng)管后可能需要修改相關(guān)法律。在法官收入問題上，目前各個地方法官的收入，與各地的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況成正比，省級統(tǒng)管后，不能“一刀切”，需要根據(jù)各個地方實際情況區(qū)別對待，以免出現(xiàn)影響法官、檢察官工作積極性的情況。

陳光中還指出，目前由于各省份經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，一些省份的城市需要中央財政補貼。省級統(tǒng)管后，這種政策應(yīng)該堅持，以免影響偏遠(yuǎn)地方法院檢察院的積極性。

七大政策導(dǎo)向和改革難點

《改革框架意見》主要針對7項問題提出了政策導(dǎo)向。

七大政策導(dǎo)向：

●對法官、檢察官實行有別于普通公務(wù)員的管理制度。

●建立法官、檢察官員額制，把高素質(zhì)人才充實到辦案一線。

●完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規(guī)律，確保隊伍政治素質(zhì)和專業(yè)能力。

●完善辦案責(zé)任制，加大司法公開力度，強化監(jiān)督制約機制。

●健全與法官、檢察官司法責(zé)任相適應(yīng)的保障制度。

●推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。

●完善人民警察警官、警員、警務(wù)技術(shù)人員分類管理制度。

中國人民大學(xué)訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，此次改革最重要的是員額制和人財物省級檢察院、法院統(tǒng)管兩項改革。

員額制改革是指法官、檢察官根據(jù)該地區(qū)的案件數(shù)量，確定法官、檢察官人數(shù)，每名法官、檢察官根據(jù)平均辦案數(shù)量審理案件。這項改革一方面體現(xiàn)法院、檢察院中法官、檢察官的主體地位，另一方面能夠讓法官、檢察官更科學(xué)、更合理地辦案、審案，避免“案多人少”的情況出現(xiàn)。

員額制改革，實質(zhì)上是打破法院、檢察院中，法官、檢察官與司法行政人員“不同工同酬”的現(xiàn)有機制，不可避免會出現(xiàn)利益調(diào)整，這也是改革過程中最困難的地方。

同時，檢察院、法院人財物實施省級統(tǒng)管，也是此次改革中最重要也是最困難的地方。原來，地方法院、檢察院的法官和檢察官需要地方人大任命，實際上地方說了算。但是人財物省級統(tǒng)管后，法院、檢察院法官和檢察官由省級法院、檢察院確定，如何破解改革中省級法、檢兩院與地方利益的平衡，也是一個難題。

陳衛(wèi)東表示，上述兩項改革中央確定了大方向，未來在各個省份試點過程中需要對這些難題進(jìn)行破解，試點成功后才會在全國全面推行。

新一輪司改劍指“司法地方化”

改革開放以來，司法工作遇到許多新情況、新問題，現(xiàn)行司法體制和工作機制中存在的不完善、不適應(yīng)問題日益凸顯。近10年來，已開展兩輪司法改革。

根據(jù)2012年發(fā)布的《中國的司法改革》白皮書內(nèi)容，從2004年開始，我國啟動了統(tǒng)一規(guī)劃部署和組織實施的大規(guī)模司法改革。至此，中國司法改革走向整體統(tǒng)籌、有序推進(jìn)的階段。2008年開始，中國啟動了新一輪司法改革。改革從民眾司法需求出發(fā)，從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強司法隊伍建設(shè)、加強司法經(jīng)費保障等4方面提出具體改革任務(wù)。

隨著我國司法改革不斷深入，如何去除司法地方化、去除司法行政化，成為法學(xué)界和司法實務(wù)界重點關(guān)注的問題。

2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，重點提及新一輪司法改革的內(nèi)容。

根據(jù)《決定》，我國將確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。

在陳衛(wèi)東眼中，十八屆三中全會決定的內(nèi)容，直指司法地方化、司法行政化這根“硬骨頭”。

最高法院有關(guān)人士稱，由于受地方保護(hù)主義干擾，基層司法環(huán)境不佳，跨行政區(qū)劃案件和行政訴訟案件“立案難”、“勝訴難”和“執(zhí)行難”現(xiàn)象比較突出。該人士表示，此次改革正是在三中全會精神的指導(dǎo)下，劍指“司法地方化”傾向。

此次改革中，法院、檢察院人財物省級統(tǒng)一管理將是改革中的重中之重。

以法院為例，在該人士看來，我國共有3500多個法院、近20萬法官，所有法院的人財物都由中央統(tǒng)一管理，操作上尚有一定難度。推動省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理，是相對務(wù)實之舉。

通過此次改革，各省法院人員、編制，將由省提名、管理，法官仍按法定程序任免，法院經(jīng)費將由中央和省級財政統(tǒng)籌保障。法院將更有底氣、更有能力擺脫地方保護(hù)主義的干擾。

對于法學(xué)界和司法實務(wù)界擔(dān)心的省級法院權(quán)力是否會擴(kuò)大的問題，該人士表示，省以下地方法院人財物統(tǒng)一管理，并非法院內(nèi)部的“垂直管理”，更不是將上下級法院在審判業(yè)務(wù)上的監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系變成所謂“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。

鏈接：上海率先啟動司法改革試點工作

7月12日，上海召開全市司法改革先行試點部署會，全面貫徹落實中央和上海市委關(guān)于司法改革的決策部署，對先行試點工作進(jìn)行安排部署。

此前，6月6日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會議審議通過了《上海市司法改革試點工作方案》。7月9日，中共上海市委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議舉行，研究和部署上海司法改革試點推進(jìn)工作，審議并原則通過《〈上海市司法改革試點工作方案〉實施意見》。

據(jù)了解，上海試點方案的總體內(nèi)容主要包括5個方面：

一是完善司法人員分類管理制度。劃分人員類別，核定法官、檢察官員額。突出法官、檢察官在司法工作中的主體地位，把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，行政管理人員3類，分別占隊伍總數(shù)33%、52%、15%的員額比例。實行法官、檢察官單獨職務(wù)序列管理。設(shè)3～5年的過渡期，逐步推行嚴(yán)格的分類管理制度，建立以法官、檢察官為核心的人員分類管理體系，不斷優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，促進(jìn)隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。

二是健全法官、檢察官及司法輔助人員職業(yè)保障制度。建立以專業(yè)等級為基礎(chǔ)的法官、檢察官工資待遇保障機制；建立分級管理的司法輔助人員薪酬制度；細(xì)化法官、檢察官延遲申領(lǐng)養(yǎng)老金辦法，建立符合法官、檢察官及司法輔助人員職業(yè)特點，有別于一般公務(wù)員的司法人員職業(yè)保障體系，增強法官、檢察官的職業(yè)榮譽感和使命感，為依法公正履職提供必要的職業(yè)保障。

三是完善司法責(zé)任制。推行主審法官、主任檢察官辦案責(zé)任制，凸顯主審法官、主任檢察官在辦案中的主體地位；建立健全司法機關(guān)辦案組織，實現(xiàn)辦案組織專業(yè)化、扁平化；建立辦案人員權(quán)力清單制度，加強對司法權(quán)力的制約監(jiān)督，形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運行機制和監(jiān)督機制。

四是探索建立省以下法院、檢察院的法官、檢察官省級統(tǒng)一管理體制。

五是探索建立省以下法院、檢察院經(jīng)費省級統(tǒng)一管理機制。

據(jù)悉，上海已確定市第二中級人民法院、市檢察二分院及徐匯、閔行、寶山區(qū)法院、檢察院等8家單位先行開展為期半年的改革試點，在試點基礎(chǔ)上明年在全市推開。

（據(jù)新華社/姜微/楊金志/文）