解讀戶籍制度改革新政

2014-04-29 00:00:00柏迅

百姓生活 2014年9期

今年7月30日公布的國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）提出，“建立城鄉(xiāng)統一的戶口登記制度。取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。”這也是《意見》的最大亮點，標志著我國實行了半個多世紀的“農業(yè)”和“非農業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。

《意見》是當前和今后一個時期指導全國各地推進戶籍制度改革的綱領性文件，包括五個部分十六條。一、總體要求。（一）指導思想。（二）基本原則。（三）發(fā)展目標。二、進一步調整戶口遷移政策。（四）全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制。（五）有序放開中等城市落戶限制。（六）合理確定大城市落戶條件。（七）嚴格控制特大城市人口規(guī)模。（八）有效解決戶口遷移中的重點問題。三、創(chuàng)新人口管理。（九）建立城鄉(xiāng)統一的戶口登記制度。（十）建立居住證制度。（十一）健全人口信息管理制度。四、切實保障農業(yè)轉移人口及其他常住人口合法權益。（十二）完善農村產權制度。（十三）擴大基本公共服務覆蓋面。（十四）加強基本公共服務財力保障。五、切實加強領導。（十五）抓緊落實政策措施。（十六）積極做好宣傳引導。

7月30日，國新辦舉行新聞發(fā)布會，公安部副部長黃明等8部門負責人就《意見》有關情況作了介紹，回答了記者提問。為了幫助讀者了解戶籍制度改革的新政策、新規(guī)定、新精神，本刊綜合黃明等有關負責人答記者問和媒體的有關報道，集中解讀了戶籍制度改革的要點，敬請讀者關注。

落戶：特大城市建積分落戶制度

【《意見》摘要】嚴格控制特大城市人口規(guī)模。改進城區(qū)人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。根據綜合承載能力和經濟社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標，合理設置積分分值。

按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達到規(guī)定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

【解讀】公安部副部長黃明：關于積分制的問題，實際上，天津、上海、廣東、浙江等多個城市實施了積分制，在進行積極探索。這次《意見》明確特大城市實施積分制，300萬～500萬人口的大城市統一實行積分制，這也是總結了各地的經驗做法。北京等地會根據中央的精神，認真貫徹、及時出臺本地的積分落戶制度。這次國務院的《意見》發(fā)布之后，各地區(qū)、各部門將會抓緊研究相關具體政策，及時公布，并且認真地貫徹好、落實好。

戶籍專家、北京理工大學教授胡星斗：目前上海等城市已開始對外地人試行積分落戶政策。對于北上廣深這樣的一線城市，在城市公共資源很難滿足每年都有很大增幅的新增人口時，可考慮采用積分這個辦法。一方面可以避免公共資源的過度緊張，還能夠使外地人循序漸進地實現平等權利。

對于積分范圍的選擇和計算，胡星斗認為，應該根據外地人員的工作年限、居住年限、技能等級、社保繳納等情況綜合后來積分，讓外地人對未來發(fā)展有穩(wěn)定的預期。

胡星斗表示，在積分設定和加分過程中，有關部門應制定嚴格的監(jiān)督措施，確保各個環(huán)節(jié)不會有人為操縱，保證公平。

登記：農戶非農戶統一為居民戶口

【《意見》摘要】建立城鄉(xiāng)統一的戶口登記制度。取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口。

【解讀】黃明：《意見》明確提出，取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口，體現戶籍制度的人口登記管理功能。這意味著將不再區(qū)分農村娃與城市娃，標志著城里人和農村人身份上的統一，打破了幾十年來城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘，是社會發(fā)展的一大進步。還要建立與統一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統計制度，逐步實現城鄉(xiāng)居民平等享有公共服務和社會福利待遇。戶口登記制度統一后，將不再以農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口為依據區(qū)分農村人與城里人，改為根據居住地的不同來區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農村人口，根據從事的職業(yè)區(qū)分農業(yè)人口與非農業(yè)人口。當然，由于城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，居住在農村的居民與居住在城里的居民原先存在的待遇差別的消除，需要有一個過程，需要加快推進基本公共服務均等化、加快推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，還要加快推進農村土地確權、登記、頒證，維護好農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。

胡星斗介紹，1958年頒布的《戶口登記條例》及配套制度，區(qū)分了“農業(yè)戶口”與“城市戶口”，內容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項制度，在城市與農村之間構筑了一道高墻，城鄉(xiāng)二元結構從此在我國根深蒂固。改革開放至今，城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而進一步擴大，最關鍵的原因在于戶籍制度基本上沒有進行改革。

“現在打破城鄉(xiāng)二元制正當其時。”胡星斗分析，目前我國的經濟社會發(fā)展已經達到一定水平，農村人口向城市的流動也已經出現較大的規(guī)模，這些都是打破二元結構的客觀因素。

不過胡星斗更關心的是，取消農業(yè)與非農業(yè)戶口區(qū)分后，農村人口與城市人口的各類社會待遇能否相同。現在的一大問題是在城市中的農村人口不能享有城市人口的待遇，所以追求待遇的統一應該是本屆政府在戶籍改革上的重點。

胡星斗表示，在“農轉非”的過程中，要防止地方和基層部門假借統一戶口之名變相向農民征地的行為，各個地方應建立更加完善的監(jiān)督體系。

待遇：隨遷子女逐步在當地高考

【《意見》摘要】建立居住證制度。公民離開常住戶口所在地到其他設區(qū)的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領居住證。

以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利；以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當地戶籍人口同等的中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務、社會福利、社會救助等權利，同時結合隨遷子女在當地連續(xù)就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當地參加中考和高考的資格。

【解讀】教育部副部長劉利民：《意見》規(guī)定，保證農業(yè)轉移人口及其他常住人口的隨遷子女平等享受教育權利，具體的保障有4個方面：

一是推動普惠性的學前教育。3年來，已有超過300萬人次的進城務工人員隨遷子女入園受益。

二是推動以公辦學校為主接收隨遷子女接受義務教育。近些年，公辦學校接收隨遷子女教育保持年均百萬以上的增長。截至2013年年底，全國義務教育階段的隨遷子女1200萬人左右，這些隨遷子女超過80%在公辦校就讀。

三是推進中職免學費政策。多數省份隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育是不收費的。

四是推動隨遷子女在流入地參加升學考試。截至目前，有27個省份明確了隨遷子女在當地參加中考的政策，30個省份明確了隨遷子女在當地參加高考的政策。2014年，有28個省市開始解決隨遷子女在當地參加高考的問題。今年有5.6萬名符合條件的隨遷子女辦理了高考報名手續(xù)。

廈門大學教授劉海峰表示，國務院宣布居住證持有者逐步享有子女在當地參加中、高考資格，就是在試點城市運行效果良好的情況下作出的決定。與過去相比，這是一個很大的進步。

“一線城市的人口過多，從目前來看確實很難放開。”劉海峰說，不過，不能因為人口的問題讓隨遷子女在當地享受不平等的教育。一線城市應該制定相關規(guī)劃，逐步疏解人口，并逐漸放開中、高考的門檻。

管理：建設國家人口基礎信息庫

【《意見》摘要】建立健全實際居住人口登記制度。建設和完善覆蓋全國人口、以公民身份號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基準的國家人口基礎信息庫，分類完善勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產、信用、衛(wèi)生計生、稅務、婚姻、民族等信息系統，逐步實現跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享。

【解讀】黃明：建立健全實際居住人口登記制度，加快人口信息系統的建設和應用，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。多年來，公安部和各地公安機關高度重視、大力加強戶口登記管理規(guī)范化建設，為每一個公民編制了唯一且終身不變的公民身份號碼，建成了覆蓋全國13億人口、以公民身份號碼為唯一標識的全國人口基本信息資源庫，為建設和完善國家人口基礎信息庫打下了堅實基礎。

按照中央提出的建設四大基礎信息庫的部署要求，公安部牽頭負責，國家發(fā)改委、外交部、民政部、教育部、人社部、國家衛(wèi)生計生委、工信部、住建部、國稅總局、國家統計局、中國保監(jiān)會等部門參加，大力推進國家人口基礎信息庫建設。目前，項目總體推進順利，按照計劃安排，年底前開始面向各共建單位開通人口信息共享服務。

胡星斗介紹，在這個國家人口基礎信息庫中，很可能將以身份證為載體，把公民的戶籍資料、身份資料、個人檔案、納稅情況、信用情況等統一錄入到該信息庫中，這將對未來個人信息的管理起到非常大的作用。此外，目前我國的信用體系建設并不健全，該系統建成后，將對我國信用體系、誠信社會的建立起到關鍵作用。

目前，有很多國家都已經建立了相似的制度和系統，用于管理個人信息和信用記錄。我國建立國家人口基礎信息庫后，個人可以查詢自己的基礎信息、信用記錄，招工單位以及相關的社會部門也可以查詢。

戶籍制度改革有哪些難題

黃明：戶籍制度改革是一項復雜的系統工程，面臨的情況復雜，需要兼顧的因素多，統籌推進的難度大。一是我國人口眾多、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距較大，難以平衡；二是許多公共服務和社會福利待遇政策長期與戶籍掛鉤，難以剝離；三是各類群體發(fā)展愿望和利益訴求多元多樣，難以協調。這些深層次矛盾決定了推進戶籍制度改革的復雜性、艱巨性和長期性，必須立足當前、著眼長遠，綜合施策、協同攻堅。

對此，《意見》明確提出了推進戶籍制度改革需要把握的四項原則：一是堅持積極穩(wěn)妥，規(guī)范有序。二是堅持以人為本，尊重群眾意愿。不能采取強迫的做法，群眾要不要進城、何時進城、進哪個城，都要讓群眾自己來選擇，堅決防止把農民“拉進城”、“被落戶”。三是堅持因地制宜，區(qū)別對待。四是堅持統籌配套，提供基本保障。

鏈接：公安部《居住證管理辦法》今年將出臺

在7月30日國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上，公安部、教育部、發(fā)改委等8部門介紹《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》有關情況，并答記者問。有記者提問我國已經實施戶籍制度和居民身份證制度，為什么還要建立居住證制度？國家層面居住證制度政策何時出臺？

公安部副部長黃明表示，建立居住證制度，是一個過渡性的制度安排，主要是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，解決那些已經在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農業(yè)轉移人口及其他常住人口，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實際困難。

黃明說，公安部在總結各地做法、深入調查研究的基礎上，已經形成了《居住證管理辦法》草案。目前，正由國務院法制辦和公安部牽頭，會同有關部門廣泛聽取各地各部門的意見，待進一步修改完善后報國務院審批。按照中央的要求，《居住證管理辦法》今年將要出臺。主要是明確居住證的功能定位，規(guī)范居住證申領條件、辦理程序以及居住證持有人權利義務等基本內容。待《辦法》出臺后，由各地從本地實際出發(fā)，因地制宜制定具體實施意見；已經探索實施這一制度的，要及時修訂、有效銜接。