淺談城鎮化進程中的土地節約集約利用

摘 要：要實現城鎮化的健康發展和保持土地資源的可持續利用、堅守住18億畝耕地紅線，就樹立正確的用地觀，從落實科學發展觀的高度，本著對事業負責、對子孫后代負責的態度，積極推進節約集約用地。

關鍵詞：城鎮化進程；土地；利用

1 城鎮化進程中的土地利用存在的問題

一是考慮到拆遷、征地成本等因素，城鎮擴張多走外延式發展道路，占用大量城郊優質耕地，使得城鎮耕地數量減少，對區域農業生產影響很大。

二是工業企業和小城鎮無規則、無序的建設導致了土地集約化水平低，同時比房子套數、比面積的住房消費觀使得大量商品房閑置，造成了隱形閑置。

三是缺乏統籌兼顧。城市規劃缺乏統一和有效管理，居民區過分集中于市中心，綠地面積所占比重偏小，服務設施布局不均衡，很多城鎮沒有明顯的功能分區；一方面城鎮中存有大量閑置未利用的土地，另一方面政府卻為了追求政績，盲目進行城市外擴，造成嚴重土地浪費。

2 城鎮化進程中的土地集約利用措施

城鎮是社會、經濟、環境等多因素綜合作用下的復雜空間系統，城鎮土地集約利用也受到自然環境、社會、經濟發展以及國家政策等因素的影響。要提升城鎮土地集約利用水平，科學實現城鎮化的不斷進步，就必須綜合考慮這些方面的影響。

2.1 依規管地，強調規劃的引領作用

強化土地利用總體規劃的指導和管控作用。切實加強重大基礎設施和基礎產業的科學規劃。各類與土地利用有關的規劃要在土地利用總體規劃的指導和管控下進行銜接，統籌協調各類交通、能源、水利等基礎設施和基礎產業建設規劃各類規劃確定的建設項目應接受土地利用總體規劃的指導，其建設規模也應受到規劃紅線的管控，其年度用地指標也必須控制在年度計劃指標之內，避免盲目、超前和低水平建設，浪費土地資源。真正做到兩劃管控。

2.2 節約集約，增強土地綜合承載能力

要在滿足安全性、功能配套的前提下，嚴格審改和修訂現行各行業、各類工程的用地標準。要積極采取降低路基高度、提高橋隧比例等，降低公路、鐵路等項目基礎設施用地的面積；嚴格按國家標準進行各項市政基礎設施和生態綠化建設，科學定位城市功能目標和發展規模，合理確定城市建筑密度、容積率、綠地率，建設項目設計、施工和審批必須嚴格執行用地標準，嚴禁規劃建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。

2.3 充分利用現有建設用地，大力提高建設用地利用效率

2.3.1 認真落實新修訂的《閑置土地處置辦法》。經認定土地閑置滿一年不滿兩年的，按原出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費；更應注意的是加大對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價；土地閑置滿兩年的，要堅決依法無償收回其土地使用權利并重新安排使用，不符合法定收回條件的，也應采取措施（改變用途、等價置換、納入政府儲備等）及時處置、早日充分利用。

2.3.2 開展土地利用動態監測和建設用地普查、評估工作。要加大對土地利用情況動態監測的實施，定期組織開展建設用地開發利用和投入產出的普查，客觀的做出評估，及時按照法律法規和政策規定處理好土地開發利用中存在的問題；要建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等評價指標體系，努力提高建設用地利用效率。

2.3.3 積極引導使用未利用地和廢棄地。各項建設要優先利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地；依法及時收回因單位撤銷、遷移等原因停止使用以及經核準報廢的公路、鐵路、礦場等原劃撥土地，同等條件下，優先重新安排使用；要對適宜開發的未利用地，按照難易程度做出分階段利用規劃，引導和鼓勵各類建設使用未利用地；在批準建設用地或發放采礦權許可證時，責任單位須依法足額繳納土地復墾費，嚴格落實損毀土地的復墾責任。

2.3.4 鼓勵開發立體空間和提高開發區土地利用效率。研究制訂土地空間權利設定和登記的具體辦法，鼓勵建設項目開發地上地下空間提高容積率；對新增工業用地，要進一步提高工業用地控制指標；同意認真開展各類開發區范圍內的土地節約集約利用評估工作，研究建立開發區用地的利用狀況評價指標體系，鼓勵開發區開展節約集約利用工作。

2.4 充分發揮市場的基礎性作用，健全節約利用長效機制

2.4.1 繼續深入推進有償使用制度改革，建立健全建設用地儲備制度。要加強建設用地稅收征管；嚴格落實招標拍賣掛牌出讓制度。除嚴格執行工業、商業、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地以及同一宗土地有兩個以上意向用地者必須實行招標拍賣掛牌等方式公開出讓外，還應對交通、能源、水利、市政基礎設施用地等要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用；嚴禁用地者與農村集體經濟組織或個人簽訂協議圈占土地；及時調整劃撥用地目錄，嚴格限定劃撥用地范圍。建立健全建設用地儲備制度。要將現有未利用的建設用地優先納入儲備；認真按照政策完成必要的前期開發，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地；經過前期開發的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統一組織出讓。

2.4.2 合理確定出讓地塊規模，強化用地合同管理。土地出讓前要理確定出讓土地的宗地規模，先期制訂控制性詳細規劃和土地供應方案一經確定，不得擅自調整，土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設項目投資額、開竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容，明確容積率、綠地率和建筑密度等條件；實施建設用地動態監管，督促及時開發利用，形成有效供給。

2.4.3 優化住宅用地結構。在住宅用地出讓合同或劃撥決定書將容積率限制、單位土地面積的建設套數等規劃條件詳細列入，確保用于廉租房、經濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房建設面積不低于該地塊總面積的70%；繼續停止別墅類房地產開發項目的土地供應。

2.5 強化農村集體建設用地管理，穩步推進農村土地節約集約利用

2.5.1 高度重視農村集體建設用地的規劃、計劃管理。要按照統籌發展、節約集約用地的原則，嚴格劃定村鎮發展和撤并復墾范圍；嚴格禁止擅自進行農用地轉用和“以租代征”將農用地轉為非農業用地的行為。

2.5.2 嚴格執行農村一戶一宅政策。要控制農民超用地標準建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，依法盤活利用農村集體建設用地，堅決防止產生新的一戶多宅級超面積占用宅基地等現象。

2.6 加強土地動態監督檢查，全面落實節約集約用地責任

2.6.1 建立健全土地市場動態監測制度。建立全范圍的土地市場動態監測體系，實時實施對土地出讓合同、劃撥決定書執行情況的全程監管，及時向社會公開供地計劃、成交結果及實際開發利用情況等動態信息；完善建設項目竣工驗收制度。要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書條件的情況，作為建設項目竣工驗收的檢驗內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收；運用遙感等現代技術手段，加強對各類土地變化狀況的監測。做好年度土地變更調查、土地利用現狀數據庫實時變更，全面實時動態掌握各類土地變化情況。

2.6.2 建立健全節約集約用地考核制度。將單位GDP和固定資產投資規模增長作為新增建設用地消耗考核主要內容之一。實行上一級人民政府對下一級人民政府分級綜合考核，考核結果將由國土資源部門定期公布，作為下達土地利用年度計劃的重要依據。