新農村建設的制約因素及對策研究

摘要 結合仁壽縣的自然條件和經濟社會發展水平，在分析仁壽縣新農村建設面臨的制約因素的基礎上，通過構建仁壽縣新農村建設新模式，為推動仁壽縣新農村建設提出合理的對策建議。

關鍵詞 仁壽縣；新農村建設；模式；對策

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）25-08810-03

Abstract Combined with natural conditions and economic and social development in Renshou County， on the basis of analyzing restraining factors of new rural construction， through constructing new modes， several rational suggestions for promoting new rural construction was put forward.

Key words Renshou County； New rural construction； Model； Countermeasures

新農村建設是以改善農村落后面貌為目標而制定的發展戰略，在新農村建設進程中，仁壽縣新農村建設也面臨著難得的機遇和挑戰。仁壽縣在推動新農村發展過程中，面臨著地形地貌不適、城鄉經濟不平衡、農村基礎設施落后、村落布局不合理等各種因素的制約。筆者在結合當地實際，分析其制約因素的基礎上，提出適合仁壽縣新農村建設的模式構建，以此推動仁壽縣縣域新農村建設的深入發展。

1 仁壽縣縣情概況

1.1 地理位置與區位

仁壽縣位于四川盆地南部，處于四川腹地中心，是典型的丘陵大縣，縣域總面積為2 606.36 km2。仁壽縣地理位置優越，境內擁有眾多過境干道，主要有國道213線、成自瀘赤高速、省道106線等主要干道，交通便利，縣城擁有貫通各大鄉鎮的城鄉公路網絡體系，交通干線輻射范圍較廣。

1.2 地形地貌

仁壽縣地勢西北高、東南低，海拔350～988 m，高差638 m。全縣地形按地表形態特征主要分為平壩區、淺丘區、深丘區三種地形。仁壽縣城處于龍泉山脈東南邊緣深丘和淺丘交接地帶，西靠龍泉山有跨鰲、天仁、飛泉三山相峙，地勢西北高而狹窄，東南低而寬坦，仁壽縣按地形將縣域鄉鎮劃分為深丘區和淺丘區，具體情況見表1。

1.3 經濟社會發展概況

仁壽縣人口眾多，2013年，全縣總人口162萬人，人口總量居四川首位。2013年，全縣GDP總量為284.2億元，增長10.7%；其中農業總產值達106.4億元；2013年農民人均純收入達到8 879元；縣域城鎮化率為36.5%，年均增速保持在3%左右。縣域經濟中農業比重過大，工業雖有發展，但是發展水平較低，旅游業發展較為迅猛，特別是劃為天府新區重點縣之后，作為“成都后花園”的戰略定位，助推仁壽縣經濟發展上了一個新臺階。

2 仁壽縣新農村建設的制約因素分析

2.1 農業產值和農民純收入過低，城鄉經濟發展不平衡

2013年，仁壽縣農業總產值達106.4億元，占全縣GDP總量的37.4%，農民人均純收入占城鎮居民可支配收入的41.7%。由此可見，第一產業比重偏高，增長緩慢，城鄉發展不平衡，城鄉收入差距逐漸拉大，不符合我國縮小城鄉差距的要求；農業總產值比重過大，效益過低，不利于村莊集聚建設的資金籌集；自身造血功能偏弱，農民純收入偏少，不利于農村消費動力的帶動。農業產值以及農民純收入過低，嚴重制約著新農村建設的快速推進。

2.2 農村村落規模較小，現狀聚居程度較低

仁壽縣域內大部分為丘區，地勢變化較大，農村居民大多集中居住在交通方便、相對平坦的溝谷地帶，在廣大的深丘地區，村莊布局散落，現狀村落特征為人口規模小，村落數量較多。仁壽縣現有行政村570個，村民小組4 567個，50人以上的村民聚居點5 435個，平均每個村有50人以上的村民聚居點6個，這些聚居點共聚集了65.2萬村民，占全縣農村人口的50%。村民聚居點選址特征分析如表2，從表可以看出，仁壽縣農村聚居點分散總體上較嚴重，不利于新農村的整體布局規劃。

2.3 農村土地利用零散化，集約利用水平低

在農業用地方面，農業生產規模小而分散的現狀非常明顯。人均耕地約為593 m2，家庭耕地總面積多數不足5畝，且大多呈現散亂分布、耕地零散化嚴重的現象；農田的耕種情況為：30%左右的青壯勞動力在村鎮外的城鎮打工，農田主要由留守農村的家庭成員耕種，有少部分家庭包給別人種，由于多數村民已把外出務工當作了家庭收入的主要來源，耕地的集約化耕種條件就難以創造，加之縣域地形主要以丘陵為主、勞動力外出數量龐大，留守青壯年稀缺，耕地規模化整治條件不足，仁壽縣主要的農業區還是以傳統的農業生產模式為主，生產水平較低、生產技術較為落后，土地規模化和集約化利用程度低。

在住宅用地方面，目前農村居民點集中化程度偏低，仁壽縣約6 000個農村居民點零散的分布在各大鄉鎮。農村住宅面積過大，并且附有較大面積的配套設施，單位住房面積約為400 m2左右，導致占用了大量的土地（人均住宅用地實際占地超過100 m2），建筑面積也遠大于同等條件下的城市居民，主要分布在經濟條件較好的農村、城鎮邊緣、交通要道邊沿、富饒大田附近，過于分散的住房布局導致土地的集約利用程度不高以及村莊集中布置的成本提高。

2.4 農村基礎設施落后

農村雖擁有城市無法比較的居住面積，但是生活質量并未提高，深丘區及偏遠的少數集聚區在教育、醫療、交通、通信等方面嚴重落后，并嚴重影響到了村民的基本生活，生活需求無法滿足，生活質量受到影響。仁壽縣村落建設缺乏統籌規劃設計、布局分散，設施配套建設不便，人均建設用地高，資源利用不集約，村容、村貌、環境質量較差。此外，農村的衛生供水、垃圾和污水處理以及天然氣管道等設施也沒有得到普及，生活質量仍然處在一個較低的層面；道路、通訊設施建設差，使農民難以獲得現代化的信息，難以在市場經濟中進行規模經營和產業化生產；村莊存在生活污染和化肥、農藥、地膜等農業污染，給農村居民的生活環境、區域生態環境和農業可持續發展造成破壞。

2.5 社會公共服務體系落后

仁壽縣農村社會服務設施需要進一步完善，目前，擁有幼兒園、托兒所、在3 km范圍內有小學和在5 km內有中學的村莊分別占50%；擁有健身場所、圖書館、文化站和農民業余文化組織的村莊所占比例為60%左右，遠遠低于發達地區；集中供水、垃圾集中處理、完成改廁的村莊分別占70%、35%和20%；擁有衛生室和距離醫院、衛生院在3公里以內的村莊分別占85%、65%；擁有綜合商店或超市的村莊占90%。全縣參加新型農村社會養老的人數不多，參合率僅達95%，一個覆蓋全縣農民的社會保障網絡初步形成，但是補助額度偏低，難以滿足現實的生活需求，并嚴重落后于城鎮。

2.6 城鎮化水平低，城市資源難以擴展至農村

（表3）

仁壽縣大部分區域地處山區，受諸多因素的制約，導致仁壽縣城鎮化率偏低。據表3分析得出，2009～2013年仁壽縣城鎮化建設不斷發展，但是總體水平仍然偏低，與全省城鎮平均水平相比依然還有差距。仁壽縣城鎮化發展緩慢，導致城市各種優勢資源難以向農村擴展，城市的輻射帶動作用并沒充分發揮。加之各大鄉鎮的凌亂分布，更加劇了資源集中的難度，導致城鄉要素的交流較缺乏，農村地區難以接收城市的先進元素。目前，受自然、社會經濟發展等條件的影響，社會保障、就業等眾多社會資源難以向農村配置，阻礙著城鄉協調發展和農村快速發展。

3 仁壽縣新農村建設的模式構建

隨著新農村建設的深入推進，各地也涌現出了眾多的新農村建設模式[1]。仁壽縣新農村建設的模式，主要依據縣域不同經濟發展水平、資源條件進行區域劃分，充分發揮比較優勢，結合縣域實際情況，構建仁壽縣新農村建設的新模式。

3.1 城市建設帶動型新農村發展模式區

該區域建設模式主要結合處于縣城邊緣或天府新區的拓展。應該結合中心城區公共服務設施及基礎設施輻射的優勢條件，整合各種城市資源，交通先行，把城市各項基礎設施延伸到農村，縮短城鄉之間的聯系距離，通過交通脈絡建設，農產品基地供應建設，構建以農產品供應為主、鄉村近郊旅游為輔的新農村建設模式，促進城鄉文明的和諧傳播，推動城鄉一體化的深入發展。

3.2 項目帶動型新農村發展模式區

3.2.1

道路建設帶動型新農村發展模式區。

該區域位于遂資眉高速公路、成赤高速公路、仁沐高速公路及改線后的國道213沿線。要依托區內交通干道建設的契機，結合村民拆遷安置的要求，進行新農村建設新農村建設。沿線新農村建設應注重風貌的統一，并合理配置公共服務設施，使新農村建設可以快速推進。

3.2.2

工業項目帶動型新農村發展模式區。該區域位于縣城輻射范圍內，是工業集中發展區域。新農村建設要與工業集中區建設相結合，使農民向城鎮集中、向新農村集中，充分發揮工業區的輻射帶動和集聚作用，工業集聚在城鎮發展中有著巨大的凝聚作用，化零散劣勢為集中優勢，以工業帶動農村剩余勞動力的轉移就業，以工業推動新農村的城鎮建設， 走上一條工農互助、產居一體的現代新農村發展道路。

3.3 鄉村旅游帶動型新農村發展模式區

該區域相對分散，主要位于偏遠山區、峽谷地區，但旅游資源豐富，是仁壽未來旅游發展的重點區域。該區域農村地區主要依托景區發展，從為旅游配套服務的角度進行新農村建設，重點突出鄉村休閑旅游產業。通過休閑旅游產業的帶動發展，促進農民市場意識、環境保護觀念的轉變，該模式的最大優勢在于既促進了農民增收和農村產業結構的完善，又促進了農村生態環境的保護。充分發揮生態環境的優勢，構建以旅游業促進新農村建設的新模式。

3.4 現代農業帶動型新農村發展模式區

該區域位于縣域西側，處于河谷兩岸的農村區域。結合區內傳統農業向現代農業轉型，土地向規模經營集中的契機，建設新農村。通過耕地規整，大力推進農業產業化進程，實現農業向標準化、規模化方向發展，充分體現現代新農村發展模式。農村新居建設要體現現代農業和傳統農業相結合的風格，通過借鑒國外田園城市的先進經驗，建設有仁壽特色的現代田居生活民宅。

4 對策建議

4.1 加強體制創新，完善村莊布局調整的配套政策

加快農村落后行政管理體制的改革步伐，借鑒先進地區的行政管理經驗，根據仁壽縣自身實際情況，完善村莊發展體系，科學規劃，合理布局，創造新農村發展條件，完善村莊布局調整所需的各項配套設施。村莊布局調整過程中，如何處理好生態區的保護與社會經濟的發展是一對比較突出的矛盾。日前促進農村地區加強生態環境保護與建設的有關政策措施還不夠到位，保護生態環境、合理利用資源的有關法律法規的剛性不夠強。必須處理好村莊布局調整和生態環境保護的關系，研究生態補償制度的操作辦法。加大財政對生態環境保護的轉移支付力度，支持以“下山脫貧”、“欠發達鄉鎮奔小康”、“千村示范、萬村整治”等為目標的重點工程和重點領域。體現生態補償的要求，鼓勵在一些生態敏感地區和重要生態區的農民，下山集中建房，進行“退居還林”“退居復耕”，逐步增加生態環境保護專項資金的額度。合理安排建設資金，構建資金專款專用運行機制，重點向貧困地區和生態保護區以及生態惡化區傾斜，加強對區域環境作用明顯的村莊布局調整項目的支持[2]。

4.2 注重引導，強化新農村建設管理

加強政府對新農村建設的宏觀調控力度和空間分布的引導，使村莊建設適當緊湊發展，提高基礎設施使用效率[3]。對新農村建設實行嚴格的過程管理，通過經濟手段促進村莊合理發展，加快城鎮化發展進程，促進城區、城鎮、鎮區和新農村的快速發展。新農村建設，民主和諧、協調發展是關鍵，在新農村建設過程中，民眾的意見和意愿是我們必須充分考慮的。新農村建設不是新農村來選擇民眾，而是民眾來選擇新農村。在決策階段要充分聽取民眾的意見和建議，這對于新農村建設的完善和發展有著不可估量的影響。涉及社會民眾管理的相關決策時，必須通過民主決策和協商的方式來解決，要依靠群眾來解決涉及自身利益的社會問題。在項目實施過程中，充分履行民眾對項目建設的知情權、監督權。政府應公開、公示階段性項目建設、資金使用情況。村民第一時間知曉新農村建設程度有利于推動新農村建設的健康、和諧和長遠發展。

4.3 構建多渠道的建設資金來源體系

增加項目建設投入，要堅持市場經濟運作的思路，要促進農村自身造血能力的提升[4]。在投入機制上，要形成國家投入、地方配套、項目關聯企業等經濟實體和農戶共同投資的多元化的投資體系，多渠道、多層次、全方位籌集項目建設資金。仁壽縣農村地區基礎設施較落后，建設資金缺口巨大，擴大建設資金來源是當務之急，加大公共財政對關乎民生、關系經濟發展源泉、生態環境和旅游資源開發的投入強度，重點發揮政府投入的導向作用、地方配套的引子作用、民營企業投資的主體作用，引導各種資金投入新農村建設的發展之中。

4.4 加強村民社會保障體系建設

村民社會保障體系建設關系到村民進城后生活質量的提高與否，通過構建村集體、鄉鎮、縣政府為一體的體系建設，保障村民社會保障體系建設的順利進行，由于我國社會保障體系還未建立完善，導致村民進入城鎮后，不能像一般城鎮居民那樣，依靠社會解決失業、養老、醫療等生活保障問題。如果保留原有的集體經濟組織，集體資產及其收益將是維持村莊日常開支以及村民福利的主要來源，多數地區村民的就業、社會保障等問題也可由集體統一解決。但是，考慮到區域內多數村莊經濟較弱的實際情況，農民的社會保障不可能完全由村集體解決。因此，建立村民的社會保障體系時還應該考慮由集體、社會共同負擔。

4.5 強調以村民為主體的新農村建設

新農村建設既是一項發展戰略工程，又是一項惠及村民的惠民工程，因此應充分尊重村民意愿，調動村民的積極性，讓村民體會到新農村建設實施的良好效益，并作為新農村建設實施主體主動參與到村莊建設中來，從而合力推動新農村建設的深入發展。

參考文獻

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[4] 胡智超，龍花樓.中國新農村建設的制約因素及國際經驗借鑒[J].地理科學進展，2011（8）：1028-1036.