鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施定期評(píng)估研究

摘要 以公主嶺市范家屯鎮(zhèn)為例，構(gòu)建了鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系，深入分析規(guī)劃目標(biāo)實(shí)施情況以及規(guī)劃實(shí)施存在的問(wèn)題，并提出下一步規(guī)劃實(shí)施建議。

關(guān)鍵詞 土地利用；規(guī)劃實(shí)施；評(píng)估體系

中圖分類號(hào) S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）25-08763-03

Abstract Taking Fanjiatun， Gongzhuling City as an example， the implementation of planning objective was deeply analyzed， as well as existing problems， through establishing evaluation index system of townlevel land use general plan. Several suggestions were put forward.

Key words Land use； Planning implementation； Evaluation index system

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快，土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施中遇到了許多新情況，出現(xiàn)一些新問(wèn)題。筆者通過(guò)構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系，從全方位的角度，以公主嶺市范家屯鎮(zhèn)為例，評(píng)估鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃的執(zhí)行效果和適應(yīng)程度，分析規(guī)劃調(diào)整或修編的合理性與必要性，為新一輪規(guī)劃修編提供有益的經(jīng)驗(yàn)和思路。

1 區(qū)域概況與規(guī)劃編制情況

1.1 區(qū)域概況

范家屯鎮(zhèn)位于公主嶺市東南部，松遼平原東部，東距長(zhǎng)春市15 km，西距公主嶺市30 km。京哈鐵路、國(guó)道102線公路和四長(zhǎng)高速橫貫本鎮(zhèn)。2012年末，范家屯鎮(zhèn)總?cè)丝?2.06萬(wàn)，其中城鎮(zhèn)人口6.99萬(wàn)。范家屯經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，汽車零部件制造業(yè)、糧食深加工業(yè)、建筑材料業(yè)3大支柱產(chǎn)業(yè)已初具規(guī)模。2012年范家屯鎮(zhèn)建成區(qū)面積17 km2，其中主城區(qū)12 km2，工業(yè)開發(fā)區(qū)5 km2，全鎮(zhèn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到65.53億元，是吉林省人民政府確定的綜合改革“十強(qiáng)鎮(zhèn)”，是國(guó)家農(nóng)業(yè)部門命名的“全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)示范區(qū)”。全鎮(zhèn)土地總面積為17 050 hm2，其中，耕地面積12 388 hm2，基本農(nóng)田面積7 522 hm2，建設(shè)用地面積3 642 hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積2 927 hm2。

1.2 規(guī)劃編制審批情況

《范家屯鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）以2005年為基期年，2020年為目標(biāo)年。《規(guī)劃》于2011年經(jīng)四平市人民政府《關(guān)于公主嶺市鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）的批復(fù)》（四政函〔2011〕360號(hào)）批準(zhǔn)實(shí)施。《規(guī)劃》按照國(guó)家要求，確定了各項(xiàng)約束性和預(yù)期性指標(biāo)，落實(shí)了土地利用各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)，嚴(yán)格保護(hù)耕地，控制建設(shè)用地合理增長(zhǎng)，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供了用地保障。

1.3 規(guī)劃評(píng)估背景

為把靜態(tài)的規(guī)劃編制與動(dòng)態(tài)實(shí)施管理相結(jié)合，全面掌握土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況，客觀研判未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)及其對(duì)土地利用的影響，深入分析《規(guī)劃》對(duì)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的保障程度，以保持規(guī)劃的現(xiàn)勢(shì)性與合理性，按照范家屯鎮(zhèn)土地利用的實(shí)際情況，組織開展土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作。

該研究對(duì)2006～2012年范家屯鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀的評(píng)估，分析規(guī)劃實(shí)施取得的成效、存在的問(wèn)題及與未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)性，就進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)劃有效實(shí)施提出建議。

2 評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建及評(píng)估方法

2.1 評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建

按照綜合性原則、客觀真實(shí)原則、統(tǒng)籌兼顧原則構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系[1]，本著深入貫徹人口、資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的理念，選取的各項(xiàng)指標(biāo)較為常規(guī)、較易獲取，具有實(shí)際操作性[2]，并希望通過(guò)構(gòu)建的評(píng)估體系為規(guī)劃實(shí)施評(píng)估工作提供參考，使評(píng)估工作更具有科學(xué)性和合理性。

評(píng)價(jià)指標(biāo)體系分為評(píng)價(jià)目標(biāo)與評(píng)價(jià)指標(biāo)2個(gè)層次，由5個(gè)評(píng)價(jià)目標(biāo)、23個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)構(gòu)成，從規(guī)劃指標(biāo)執(zhí)行情況、用地結(jié)構(gòu)與布局變化、用地節(jié)約集約程度、規(guī)劃實(shí)施效益[3]、規(guī)劃修改情況等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系見(jiàn)表1。

2.2 評(píng)估方法

評(píng)估方法選取時(shí)充分考慮其受資料和信息不確定性的影響，采用綜合分析法，即先通過(guò)層次分析法確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重[3]，再運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算得出指標(biāo)分值，然后運(yùn)用加權(quán)比較法來(lái)計(jì)算規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的總分值，根據(jù)總分值判斷區(qū)域土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的情況。

2.2.1

指標(biāo)權(quán)重的確定。層次分析法是一種確定權(quán)重的有效方法，它把復(fù)雜問(wèn)題中的各因素劃分為相互聯(lián)系的有序?qū)樱怪畻l理化，根據(jù)對(duì)客觀、實(shí)際的模糊判斷，就每一層次的相對(duì)重要性給出定量的表示。以土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估作為綜合目標(biāo)，5大評(píng)價(jià)目標(biāo)之間的相對(duì)重要性，通過(guò)調(diào)查訪問(wèn)、專家咨詢確定。通過(guò)計(jì)算與檢驗(yàn)，得出各評(píng)價(jià)指標(biāo)相對(duì)于總目標(biāo)層的權(quán)重。土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)估指標(biāo)體系及權(quán)重詳見(jiàn)表1。

2.2.2

指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算。

由于各評(píng)估指標(biāo)反映不同的評(píng)價(jià)內(nèi)容，相互之間不能直接比較，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理[4]，按照標(biāo)準(zhǔn)化處理方法計(jì)算各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值。標(biāo)準(zhǔn)化后各指標(biāo)的影響分值范圍為0～100，指標(biāo)分值越大，表示該評(píng)估指標(biāo)的規(guī)劃實(shí)施效果越佳。

3.2.5

用途分區(qū)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制執(zhí)行情況。《規(guī)劃》確定的土地用途分區(qū)和建設(shè)用地空間管制分區(qū)是在與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)用地布局規(guī)劃充分銜接的基礎(chǔ)上確定的，將全域土地分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)，各區(qū)面積分別為3 622、238、13 190 hm2，并制定了詳細(xì)的管制規(guī)則。規(guī)劃實(shí)施期間，范家屯鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)用地不斷增加，但全鎮(zhèn)各類用地布局均按規(guī)劃確定的用途分區(qū)安排，新增建設(shè)用地安排均按照《規(guī)劃》進(jìn)行，各類項(xiàng)目建設(shè)未突破規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界。

4 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)論與建議

4.1 規(guī)劃實(shí)施評(píng)估結(jié)論

4.1.1

現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施總體成效及存在的主要問(wèn)題。

綜合范家屯鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的定量評(píng)估和定性分析可知，規(guī)劃實(shí)施期間，嚴(yán)格保護(hù)了耕地和基本農(nóng)田，各類用地符合規(guī)劃要求，規(guī)劃實(shí)施基本達(dá)到預(yù)期效果，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了用地保障。目前規(guī)劃實(shí)施存在還存在以下問(wèn)題：

一是農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平不高。應(yīng)充分挖掘現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地潛力，加大農(nóng)村建設(shè)用地整治力度，提高節(jié)約集約用地水平。

二是宜耕后備土地資源有限。全鎮(zhèn)未利用土地217 hm2，主要是難以開發(fā)利用的河流水面和灘涂。由于耕地后備資源的有限性，導(dǎo)致土地整治對(duì)耕地保有量的貢獻(xiàn)程度有限，規(guī)劃實(shí)施后期，土地整治難度會(huì)逐漸加大，耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)將進(jìn)一步加重。

三是規(guī)劃布局難以適應(yīng)范家屯鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展變化的趨勢(shì)。“十二五”期間，范家屯鎮(zhèn)城鎮(zhèn)發(fā)展定位和產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行了重大調(diào)整，各類重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程加速，建設(shè)用地指標(biāo)比較緊張。

4.1.2

下一階段規(guī)劃實(shí)施展望。

規(guī)劃實(shí)施后期，范家屯鎮(zhèn)作為“長(zhǎng)平經(jīng)濟(jì)帶”上“東融省會(huì)、西聯(lián)鄰城”的重要節(jié)點(diǎn)鎮(zhèn)，是實(shí)現(xiàn)縣城經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展的強(qiáng)勁引擎。在四平市“一核三帶”發(fā)展戰(zhàn)略和公主嶺市“二四三”工程的統(tǒng)籌推進(jìn)下，范家屯鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)將步入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。范家屯鎮(zhèn)將以新城鎮(zhèn)化為統(tǒng)領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)調(diào)整為核心，以環(huán)境優(yōu)化為支撐，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以重大功能區(qū)建設(shè)為突破，全面提升范家屯綜合競(jìng)爭(zhēng)力，努力打造具有文化魅力、產(chǎn)業(yè)活力、環(huán)境引力、社會(huì)合力的省會(huì)新城區(qū)。

“十二五”期間，范家屯鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)，都有賴于充足的建設(shè)用地指標(biāo)。如何將有限的建設(shè)用地資源落實(shí)到空間，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的合理布局，發(fā)揮建設(shè)用地的最大效益，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，已成為現(xiàn)階段土地利用總體規(guī)劃的重要任務(wù)。為緩解緊張的用地局面，可以積極探索開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作。

4.2 規(guī)劃進(jìn)一步實(shí)施建議

根據(jù)規(guī)劃實(shí)施綜合分析與評(píng)價(jià)，結(jié)合區(qū)域未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，提出進(jìn)一步促進(jìn)規(guī)劃有效實(shí)施的措施。

4.2.1

強(qiáng)化規(guī)劃對(duì)土地利用的整體控制。相關(guān)規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，在用地規(guī)模和布局上與土地利用總體規(guī)劃必須保持一致。嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃確定的控制規(guī)模，審查相關(guān)規(guī)劃的用地規(guī)模，與土地利用總體規(guī)劃不一致的，及時(shí)調(diào)整和修改相關(guān)規(guī)劃。

4.2.2

進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)用途管制，切實(shí)保護(hù)耕地和生態(tài)用地。進(jìn)一步突出用途管制，嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，保護(hù)耕地和基本農(nóng)田，保護(hù)生態(tài)用地。通過(guò)用途管制，協(xié)調(diào)區(qū)域用地增長(zhǎng)與土地資源保護(hù)和生態(tài)用地保護(hù)，既保證用地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的支撐，又減少對(duì)耕地和林地等的占用，保護(hù)農(nóng)地和生態(tài)環(huán)境。

4.2.3

積極拓寬用地渠道，提高節(jié)約集約用地水平。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展更多要依靠土地的節(jié)約集約利用。今后應(yīng)加大力度推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作[5]，提高現(xiàn)有建設(shè)用地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐能力，并進(jìn)一步加大廢棄工礦用地的復(fù)墾、復(fù)綠或復(fù)耕工作。

4.2.4

適時(shí)開展規(guī)劃修改和規(guī)劃修編。建議按照國(guó)土資源部有關(guān)要求，在規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的基礎(chǔ)上，根據(jù)未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，適時(shí)啟動(dòng)土地利用總體規(guī)劃修改或修編[6]，提高規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

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