鄉級土地利用總體規劃實施定期評估研究

摘要 以公主嶺市范家屯鎮為例，構建了鄉級土地利用總體規劃實施評估指標體系，深入分析規劃目標實施情況以及規劃實施存在的問題，并提出下一步規劃實施建議。

關鍵詞 土地利用；規劃實施；評估體系

中圖分類號 S28 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）25-08763-03

Abstract Taking Fanjiatun， Gongzhuling City as an example， the implementation of planning objective was deeply analyzed， as well as existing problems， through establishing evaluation index system of townlevel land use general plan. Several suggestions were put forward.

Key words Land use； Planning implementation； Evaluation index system

隨著經濟社會的快速發展和小城鎮建設步伐的加快，土地利用總體規劃在實施中遇到了許多新情況，出現一些新問題。筆者通過構建科學合理的評估指標體系，從全方位的角度，以公主嶺市范家屯鎮為例，評估鄉級土地利用總體規劃的執行效果和適應程度，分析規劃調整或修編的合理性與必要性，為新一輪規劃修編提供有益的經驗和思路。

1 區域概況與規劃編制情況

1.1 區域概況

范家屯鎮位于公主嶺市東南部，松遼平原東部，東距長春市15 km，西距公主嶺市30 km。京哈鐵路、國道102線公路和四長高速橫貫本鎮。2012年末，范家屯鎮總人口12.06萬，其中城鎮人口6.99萬。范家屯經濟開發區工業基礎雄厚，汽車零部件制造業、糧食深加工業、建筑材料業3大支柱產業已初具規模。2012年范家屯鎮建成區面積17 km2，其中主城區12 km2，工業開發區5 km2，全鎮國內生產總值達到65.53億元，是吉林省人民政府確定的綜合改革“十強鎮”，是國家農業部門命名的“全國鄉鎮企業示范區”。全鎮土地總面積為17 050 hm2，其中，耕地面積12 388 hm2，基本農田面積7 522 hm2，建設用地面積3 642 hm2，城鄉建設用地面積2 927 hm2。

1.2 規劃編制審批情況

《范家屯鎮土地利用總體規劃（2006-2020年）》（以下簡稱《規劃》）以2005年為基期年，2020年為目標年。《規劃》于2011年經四平市人民政府《關于公主嶺市鄉級土地利用總體規劃（2006-2020年）的批復》（四政函〔2011〕360號）批準實施。《規劃》按照國家要求，確定了各項約束性和預期性指標，落實了土地利用各項目標任務，嚴格保護耕地，控制建設用地合理增長，為經濟建設和社會事業發展提供了用地保障。

1.3 規劃評估背景

為把靜態的規劃編制與動態實施管理相結合，全面掌握土地利用總體規劃實施情況，客觀研判未來經濟社會發展態勢及其對土地利用的影響，深入分析《規劃》對工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展的保障程度，以保持規劃的現勢性與合理性，按照范家屯鎮土地利用的實際情況，組織開展土地利用總體規劃實施評估工作。

該研究對2006～2012年范家屯鎮土地利用總體規劃實施情況進行全面、系統、客觀的評估，分析規劃實施取得的成效、存在的問題及與未來經濟社會發展的適應性，就進一步促進規劃有效實施提出建議。

2 評估指標體系的構建及評估方法

2.1 評估指標體系的構建

按照綜合性原則、客觀真實原則、統籌兼顧原則構建土地利用總體規劃實施評估指標體系[1]，本著深入貫徹人口、資源與環境可持續發展的理念，選取的各項指標較為常規、較易獲取，具有實際操作性[2]，并希望通過構建的評估體系為規劃實施評估工作提供參考，使評估工作更具有科學性和合理性。

評價指標體系分為評價目標與評價指標2個層次，由5個評價目標、23個評價指標構成，從規劃指標執行情況、用地結構與布局變化、用地節約集約程度、規劃實施效益[3]、規劃修改情況等方面進行評價。具體規劃實施評估指標體系見表1。

2.2 評估方法

評估方法選取時充分考慮其受資料和信息不確定性的影響，采用綜合分析法，即先通過層次分析法確定評價指標的權重[3]，再運用標準化計算得出指標分值，然后運用加權比較法來計算規劃實施評估的總分值，根據總分值判斷區域土地利用總體規劃實施的情況。

2.2.1

指標權重的確定。層次分析法是一種確定權重的有效方法，它把復雜問題中的各因素劃分為相互聯系的有序層，使之條理化，根據對客觀、實際的模糊判斷，就每一層次的相對重要性給出定量的表示。以土地利用總體規劃實施評估作為綜合目標，5大評價目標之間的相對重要性，通過調查訪問、專家咨詢確定。通過計算與檢驗，得出各評價指標相對于總目標層的權重。土地利用總體規劃實施評估指標體系及權重詳見表1。

2.2.2

指標標準化計算。

由于各評估指標反映不同的評價內容，相互之間不能直接比較，需要對數據進行標準化處理[4]，按照標準化處理方法計算各指標的標準化值。標準化后各指標的影響分值范圍為0～100，指標分值越大，表示該評估指標的規劃實施效果越佳。

3.2.5

用途分區和城鄉建設用地空間管制執行情況。《規劃》確定的土地用途分區和建設用地空間管制分區是在與城鎮體系規劃、產業用地布局規劃充分銜接的基礎上確定的，將全域土地分為允許建設區、有條件建設區、限制建設區，各區面積分別為3 622、238、13 190 hm2，并制定了詳細的管制規則。規劃實施期間，范家屯鎮經濟迅速發展，城鄉建設用地不斷增加，但全鎮各類用地布局均按規劃確定的用途分區安排，新增建設用地安排均按照《規劃》進行，各類項目建設未突破規劃確定的城鄉建設用地邊界。

4 規劃實施評估結論與建議

4.1 規劃實施評估結論

4.1.1

現行規劃實施總體成效及存在的主要問題。

綜合范家屯鎮土地利用總體規劃實施的定量評估和定性分析可知，規劃實施期間，嚴格保護了耕地和基本農田，各類用地符合規劃要求，規劃實施基本達到預期效果，為經濟社會發展提供了用地保障。目前規劃實施存在還存在以下問題：

一是農村建設用地節約集約利用水平不高。應充分挖掘現有農村建設用地潛力，加大農村建設用地整治力度，提高節約集約用地水平。

二是宜耕后備土地資源有限。全鎮未利用土地217 hm2，主要是難以開發利用的河流水面和灘涂。由于耕地后備資源的有限性，導致土地整治對耕地保有量的貢獻程度有限，規劃實施后期，土地整治難度會逐漸加大，耕地占補平衡任務將進一步加重。

三是規劃布局難以適應范家屯鎮經濟社會快速發展變化的趨勢。“十二五”期間，范家屯鎮城鎮發展定位和產業布局進行了重大調整，各類重點項目建設進程加速，建設用地指標比較緊張。

4.1.2

下一階段規劃實施展望。

規劃實施后期，范家屯鎮作為“長平經濟帶”上“東融省會、西聯鄰城”的重要節點鎮，是實現縣城經濟跨越發展的強勁引擎。在四平市“一核三帶”發展戰略和公主嶺市“二四三”工程的統籌推進下，范家屯鎮經濟社會將步入一個嶄新的發展階段。范家屯鎮將以新城鎮化為統領，以產業調整為核心，以環境優化為支撐，以改革創新為動力，以重大功能區建設為突破，全面提升范家屯綜合競爭力，努力打造具有文化魅力、產業活力、環境引力、社會合力的省會新城區。

“十二五”期間，范家屯鎮經濟社會發展藍圖的實現，都有賴于充足的建設用地指標。如何將有限的建設用地資源落實到空間，實現建設用地的合理布局，發揮建設用地的最大效益，保障經濟社會又好又快發展，已成為現階段土地利用總體規劃的重要任務。為緩解緊張的用地局面，可以積極探索開展城鄉建設用地增減掛鉤工作。

4.2 規劃進一步實施建議

根據規劃實施綜合分析與評價，結合區域未來經濟社會發展趨勢，提出進一步促進規劃有效實施的措施。

4.2.1

強化規劃對土地利用的整體控制。相關規劃要與土地利用總體規劃相銜接，在用地規模和布局上與土地利用總體規劃必須保持一致。嚴格按土地利用總體規劃確定的控制規模，審查相關規劃的用地規模，與土地利用總體規劃不一致的，及時調整和修改相關規劃。

4.2.2

進一步強調用途管制，切實保護耕地和生態用地。進一步突出用途管制，嚴格控制農地轉用，保護耕地和基本農田，保護生態用地。通過用途管制，協調區域用地增長與土地資源保護和生態用地保護，既保證用地對經濟社會快速發展的支撐，又減少對耕地和林地等的占用，保護農地和生態環境。

4.2.3

積極拓寬用地渠道，提高節約集約用地水平。經濟社會的發展更多要依靠土地的節約集約利用。今后應加大力度推進農村土地綜合整治以及城鄉建設用地增減掛鉤工作[5]，提高現有建設用地對經濟社會發展的支撐能力，并進一步加大廢棄工礦用地的復墾、復綠或復耕工作。

4.2.4

適時開展規劃修改和規劃修編。建議按照國土資源部有關要求，在規劃實施評估的基礎上，根據未來經濟社會發展的客觀要求，適時啟動土地利用總體規劃修改或修編[6]，提高規劃的科學性和合理性，保障經濟社會的可持續發展。

參考文獻

[1] 李宏，鄧紅蒂，王恒.土地利用規劃實施評估制度設計構想[J].國土資源科技管理，2013，22（3）：127-131.

[2] 李輝，李丹妮.新一輪土地利用總體規劃實施定期評估技術方法探析[J].國土資源情報，2013（8）：38-41.

[3] 唐娟.土地利用總體規劃后評估的指標體系構建[J].中國農學通報，2012，28（2）：229-233.

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[5] 宋建輝，王坤，劉會想.縣域土地利用總體規劃實施評價——以淶水縣為例[J].中國農業資源與區劃，2013，34（2）：102-108.

[6] 劉慧穎，劉治平.縣級土地利用總體規劃實施評估研究——以鄂爾多斯市東勝區為例[J].西部資源，2013（1）：96-98.