我國檔案行政管理部門開展政府信息依申請公開工作研究

摘要：我國檔案行政管理部門需要加強政府信息依申請公開工作。本文采用文獻調(diào)研和對比的研究方法，提出了做好我國檔案行政管理部門政府信息依申請公開的幾點建議：檔案法與信息公開法應(yīng)該協(xié)調(diào)一致；明確相關(guān)部門在政府信息公開中的職責(zé)；做好政府信息依申請公開與館藏未開放檔案利用工作銜接。

關(guān)鍵詞：檔案行政管理部門政府信息公開

隨著《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的深入實施，公民、法人和其他組織信息權(quán)利意識的逐步提高，向檔案行政管理部門申請政府信息公開的案例越來越多。我國檔案行政管理部門開展政府信息依申請公開工作面臨一些問題，水平亟待提高。

一、我國檔案行政管理部門開展政府信息依申請公開工作的現(xiàn)狀

《條例》規(guī)定，政府信息公開分為主動公開和依申請公開兩種形式。依申請公開就是政府機關(guān)根據(jù)公民、法人和其他組織的申請，依法提供政府所掌握信息的制度，是政府機關(guān)滿足特定主體獲取政府信息的需要，是對特殊人群點對點的服務(wù)。較之主動公開，政府信息依申請公開的申請內(nèi)容多樣、情況復(fù)雜，與廣大民眾的生活息息相關(guān)，是工作的難點。

（一）我國檔案行政管理部門開展政府信息依申請公開的范圍

我國檔案行政管理部門政府信息依申請公開范圍是公開本部門在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。這與英國和美國檔案行政管理部門不同，他們既公開本部門在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，又公開其他行政部門移交到檔案館的歷史檔案信息。

（二）我國檔案行政管理部門受理政府信息依申請公開的數(shù)量

《條例》自2008年5月1日實施以來，國家檔案局2008-2012年受理政府信息依申請公開數(shù)量共6件，具體情況如表1所示[1]：

表1國家檔案局2008-2012年受理政府信息依申請公開情況統(tǒng)計表

（三）我國檔案行政管理部門開展政府信息依申請公開的法律依據(jù)

《條例》規(guī)定，我國政府信息公開的主體包括3類：行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織、與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。我國檔案行政管理部門作為行政機關(guān)是政府信息公開主體。

為何我國檔案行政管理部門的政府信息依申請公開范圍只是在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，對于行政機關(guān)移交進館的檔案信息則不屬于政府信息依申請公開的范圍。

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）是法律，而《條例》是行政法規(guī)，從法律位階上講《檔案法》優(yōu)于《條例》。國務(wù)院相關(guān)文件和最高法院相關(guān)司法解釋也是貫徹了《檔案法》優(yōu)于《條例》的精神。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》（國辦發(fā)〔2008〕36號），第八項規(guī)定“已經(jīng)移交各級國家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2011〕17號）第七條規(guī)定“政府信息由被告的檔案機構(gòu)或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國政府信息公開條例》的規(guī)定。政府信息已經(jīng)移交各級國家檔案館的，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”可見，對于行政機關(guān)移交進館的檔案信息，不屬于《條例》調(diào)整范圍，目前不是我國檔案行政管理部門依申請公開的范圍。

二、我國檔案行政管理部門開展政府信息依申請公開工作面臨的問題

（一）《檔案法》與《條例》不協(xié)調(diào)，銜接不暢

首先，立法原則不一致。《檔案法》制定于1987年，1996年進行了修訂，它的立法原則是“不公開為原則，公開為例外。”《條例》制定于2007年，立法原則是“公開為原則，不公開為例外。”

還有，在國家檔案館檔案利用與主動公開政府信息關(guān)系的處理問題上，不符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，違背現(xiàn)實生活的實際需要。根據(jù)《條例》的規(guī)定，屬于主動公開范圍的政府信息，原則上應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或變更之日起20個工作日內(nèi)予以公開，這是對主動公開政府信息時限的一般規(guī)定。《檔案法》規(guī)定：國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會開放。經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于30年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于30年。作為現(xiàn)行文件，需按照政府信息公開的要求及時公布，隨著時間推移，現(xiàn)行文件的現(xiàn)行效用逐漸降低，直至轉(zhuǎn)化為檔案，經(jīng)鑒定移交檔案館后，因為身份的變化，原本的公開文件需經(jīng)過至少30年的封閉期才能重見天日，這也不符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，違背現(xiàn)實生活的實際需要。“經(jīng)濟、科學(xué)、技術(shù)、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于30年”的規(guī)定沒有可操作性。

（二）隨著檔案移交進館，政府信息公開的矛盾也轉(zhuǎn)移到檔案館

依據(jù)目前法律法規(guī)，對于行政機關(guān)移交進館的檔案，不是我國檔案行政管理部門依申請公開的范圍。但是，隨著行政機關(guān)檔案移交進館，政府信息公開的矛盾不可避免地轉(zhuǎn)移到國家檔案館。根據(jù)2008—2013年北京市政府信息公開工作年度報告，北京市各行政機關(guān)依申請公開答復(fù)類型為“已移送檔案館”的答復(fù)呈現(xiàn)逐年上升趨勢，見表2所示。

表2 2008年至2013年北京市依申請公開答復(fù)類型為“已移送檔案館”統(tǒng)計表

《條例》第十七條規(guī)定，行政機關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負責(zé)公開；行政機關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關(guān)負責(zé)公開。目前，對于“誰制作，誰公開；誰保存，誰公開”原則的理解不一致。有的行政機關(guān)作為政府信息制作機關(guān)，卻告知申請人向政府信息的保存機關(guān)，即向國家檔案館申請獲取該信息，國家檔案館成為政府信息公開的矛盾焦點。

2011年國家檔案局頒布了九號令《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》，要求涉及民生的專業(yè)檔案列入綜合檔案館收集范圍。涉及民生的專業(yè)檔案是依申請公開的重點，隨著館藏民生檔案比重加大，這種矛盾將會加劇。

《中華人民共和國檔案法實施辦法》第十三條第二款規(guī)定：屬于中央級和省級、設(shè)區(qū)的市級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿20年即向有關(guān)的國家檔案館移交；屬于縣級國家檔案館接收范圍的檔案，立檔單位應(yīng)當(dāng)自檔案形成之日起滿10年即向有關(guān)的縣級國家檔案館移交。縣級國家檔案館與中央級和省級、設(shè)區(qū)的市級國家檔案館相比，館藏檔案距離形成之日更短。由于文件的現(xiàn)行效用逐漸降低，縣級國家檔案館更易成為矛盾的焦點。

三、英美國家檔案行政管理部門開展政府信息依申請公開工作的特點

英國國家檔案館是隸屬于司法部的一個行政機關(guān)，2003—2006年由公共檔案局、皇家歷史手稿委員會等4個部門組建而成[2]。依據(jù)英國《信息自由法》，英國國家檔案館是政府信息公開主體。美國國家檔案與文件管理署（以下簡稱NARA）是聯(lián)邦政府檔案工作行政管理的領(lǐng)導(dǎo)中心和最高管理機構(gòu)，1985年正式成為聯(lián)邦政府直屬的獨立部門。依據(jù)美國的《信息自由法》，NARA是政府信息公開的主體。英美檔案行政管理部門開展政府信息公開工作在本國處于領(lǐng)先地位，與中國檔案行政管理部門相比，具有以下特點：

（一）英美國家的檔案法與信息自由法銜接緊密，為檔案行政管理部門開展政府信息依申請公開工作提供法律保障

1.英國檔案法與信息自由法銜接情況

英國的《公共檔案法》[3]與《信息自由法》[4]銜接緊密。《公共檔案法》因為《信息自由法》的制定而對利用部分進行了修改，《信息自由法》也規(guī)定了國家檔案館保存的歷史檔案信息如何公開的問題。

英國的《公共檔案法》，制定于1958年，第一次從法律上賦予公民利用館藏檔案的權(quán)利。該法在1967年進行了修訂，最大的改變是檔案開放期限由50年縮短為30年。《信息自由法》的制定引發(fā)了《公共檔案法》的修訂。《公共檔案法》的第5部分，即“公共檔案利用”部分增加了檔案館要為公民提供查閱檔案設(shè)備和開放檔案復(fù)制件等內(nèi)容。

英國的《信息自由法》制定于2000年，該法的信息利用部分替代《公共檔案法》中的檔案利用部分。《信息自由法》給予每個公民查閱政府信息的權(quán)力。無論信息的年齡，不管保存在國家檔案館還是保存在政府部門，信息從產(chǎn)生的那一刻就被認(rèn)定為公開的，除非根據(jù)《信息自由法》確定為豁免的信息，即可以依法不予公開的信息。這改變了《公共檔案法》中“進館檔案有30年封閉期，除非大法官同意延長或縮短這個期限”的規(guī)定。《信息自由法》的第六部分，規(guī)定了保存在公共檔案館的歷史檔案公開的問題。《信息自由法》要求《公共檔案法》進行修訂，并將修訂內(nèi)容附在后面。[5]

2.美國檔案法與信息自由法銜接情況

美國相關(guān)檔案法律與美國的《信息自由法》銜接緊密。相關(guān)檔案法律法規(guī)規(guī)定了館藏政府檔案的利用要按照《信息自由法》來執(zhí)行，《信息自由法》也規(guī)定公民有權(quán)以申請政府信息公開的方式利用保存在檔案館的聯(lián)邦政府檔案。

《美國聯(lián)邦法規(guī)》的第36編“公園、森林和公共財產(chǎn)”部分規(guī)定了館藏政府檔案利用要按照《信息自由法》來執(zhí)行。第1250-1258章“館藏檔案利用”規(guī)定：當(dāng)查閱的政府檔案被嚴(yán)格限制、不能公開時，需要提交《信息公開申請》。信息公開的申請只能應(yīng)用于聯(lián)邦政府機關(guān)移交進館的檔案，不能應(yīng)用于聯(lián)邦法院和議會的進館檔案。[6]

1966年，美國國會制定了《信息自由法》。這部法律標(biāo)志著美國政府第一次在成文法中保障公民取得政府信息的權(quán)利，9項豁免事項除外。《信息自由法》改變了利用行政機關(guān)檔案的基本規(guī)則，同時賦予公民利用保存在檔案館的聯(lián)邦政府檔案的權(quán)利。[7]

（二）英美國家檔案行政管理部門開展政府信息依申請公開的范圍廣

因為英美國家的檔案法與信息自由法銜接緊密，信息自由法規(guī)定了國家檔案館保存的歷史檔案信息屬于其調(diào)整范圍，所以英美國家檔案行政管理部門開展政府信息依申請公開的范圍廣。英國國家檔案館和NARA政府信息依申請公開都包括兩部分，本機關(guān)在履職過程中形成的信息和國家檔案館接收的其他行政機關(guān)移交的歷史檔案信息[8]。

（三）英美國家檔案行政管理部門受理依申請公開的數(shù)量大

《信息自由法》自2005年實施以來，每年英國國家檔案館受理的政府信息公開申請數(shù)量都要超過2500件[9]。受理的信息公開申請數(shù)量超過了40個政府機關(guān)，在所有行政機關(guān)中名列第2[10]。

NARA每年都要受理大量的政府信息公開申請，2008-2012年每年都在1.3萬件以上[11]。但是，以2011年為例分析，NARA受理政府信息公開申請的88.8%都是要求查閱其保管的聯(lián)邦文職和軍隊人員的人事檔案信息，人事檔案不是我國和英國檔案館進館范圍；要求查閱本機關(guān)履職過程中產(chǎn)生的業(yè)務(wù)檔案和移交進館的政府檔案信息約2000件，占11.2%[12]。

四、我國檔案行政管理部門

進一步做好政府信息依申請公開工作的思考

（一）我國檔案行政管理部門政府信息依申請公開的趨勢展望

《條例》實施以來，對檔案工作產(chǎn)生了巨大影響。一是各級檔案館成立了政府信息公開查閱中心。以北京市為例，17個綜合檔案館均設(shè)立了政府信息公開查閱中心，對外接待社會公眾，開展政府信息查閱利用工作。2008年5月-2013年12月接收文件61176件，接待借閱6414人次[13]。二是對機關(guān)檔案的利用工作產(chǎn)生了很大的沖擊。《機關(guān)檔案工作條例》第二十一條規(guī)定，機關(guān)檔案部門保管的檔案，是現(xiàn)行檔案，主要供本機關(guān)和上級主管機關(guān)使用，不屬于開放范圍。但是《條例》實施后，突破了上述限制，機關(guān)檔案部門或者檔案管理人員保管的檔案信息被公民大量利用。以北京市為例，2008年5月-2013年12月，市區(qū)兩級行政機關(guān)政府信息依申請公開數(shù)量達66276件[14]。

隨著我國《檔案法》與信息公開制度的逐步銜接，政府信息公開必將對館藏政府檔案利用產(chǎn)生巨大影響。檔案行政管理部門政府信息依申請公開范圍不僅包括本機關(guān)履職過程中形成的檔案信息，將來還要擴大到依法移交進館的政府檔案信息。到時，公民向檔案管理部門提出依申請公開的數(shù)量將是巨大的，必將對檔案部門的人員配備數(shù)量、人員素質(zhì)、檔案管理水平提出更新挑戰(zhàn)和更高要求。

（二）進一步做好我國檔案行政管理部門政府信息依申請公開的幾點建議

1.逐步健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，使檔案法與信息公開法協(xié)調(diào)一致

由于我國《檔案法》和《條例》銜接不暢，造成檔案行政管理部門政府信息依申請公開范圍過窄，申請數(shù)量較少，無法充分保障公民獲取政府信息的權(quán)利。英美國家檔案行政管理部門開展政府信息依申請公開工作最突出的經(jīng)驗就是檔案法和信息自由法銜接緊密，檔案法因為信息自由法的制定而進行了修改，信息自由法也規(guī)定了國家檔案館保存的歷史檔案信息屬于其調(diào)整范圍。借鑒英美國家經(jīng)驗，建議我國在修訂檔案法時也要考慮同信息公開制度保持一致，避免法律上的矛盾沖突。首先，立法理念要一致，《檔案法》要保持同信息公開制度“以公開為原則，不公開為例外”理念的高度統(tǒng)一。還有，《檔案法》要增加“進館前已經(jīng)公開的檔案信息，進館后繼續(xù)公開”的條款。

在現(xiàn)有的《條例》基礎(chǔ)上，建議由全國人大制定立法層級更高的《中華人民共和國政府信息公開法》，規(guī)定移交到國家檔案館的政府檔案信息屬于政府信息公開法律調(diào)整范圍，建立政府信息生成、公開屬性確定同步工作機制等。但是，也應(yīng)該看到《檔案法》的修改和政府信息公開制度的完善不可能朝夕完成，我們要根據(jù)實際工作中出現(xiàn)的新問題、新情況提出合理化建議。

2.制定管理辦法，明確相關(guān)部門在政府信息公開中各自職責(zé)和銜接程序

目前，制作政府信息的行政機關(guān)與檔案行政管理部門在政府信息公開中各自職責(zé)和銜接程序不明確。制作政府信息的行政機關(guān)認(rèn)為，檔案信息移交進館后，適用“誰保管、誰公開”原則，公民、法人和其他組織應(yīng)到國家檔案館查閱。檔案行政管理部門認(rèn)為，制作政府信息的行政機關(guān)對信息內(nèi)容及其是否公開更能準(zhǔn)確判斷，適用“誰制作、誰公開”原則。

建議主管政府信息公開工作的部門制定相關(guān)管理辦法，明確行政機關(guān)與檔案行政管理部門在政府信息公開中各自職責(zé)和銜接程序，防止推諉扯皮。借鑒英美國家經(jīng)驗，制定管理辦法，規(guī)定行政機關(guān)在檔案移交檔案館前要逐件檢查準(zhǔn)備移交的公共檔案的公開屬性，檢查結(jié)果如果為公開信息，機關(guān)要注明該信息進館后仍舊公開；檢查結(jié)果如果為不公開信息，機關(guān)要制定表格，解釋該信息不能被公開的理由，確定可以公開的日期。檔案行政管理部門只是按照移交機關(guān)注明的公開屬性辦理，并在具體辦理過程中與移交機關(guān)進行協(xié)商。

3.加強與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，做好政府信息依申請公開與館藏未開放檔案利用工作的銜接

加強與檔案移交進館單位的溝通協(xié)調(diào)。《檔案法》第二十一條規(guī)定，“向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人，對其檔案享有優(yōu)先利用權(quán)，并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應(yīng)當(dāng)維護他們的合法權(quán)益。”向檔案館移交檔案最多的是行政機關(guān)。行政機關(guān)在移交進館時一定要提供詳細的“不宜向社會開放的部分提出限制利用的明細表”，作為檔案館提供未開放檔案利用的重要依據(jù)。

各級國家檔案館都制定了《查閱利用檔案規(guī)定》，但是各館利用檔案手續(xù)不盡一致，有的利用規(guī)定內(nèi)容不具體、操作性不強。建議國家檔案行政管理部門出臺統(tǒng)一的《查閱利用檔案規(guī)定》，細化“關(guān)于查閱檔案館未開放檔案的手續(xù)”，特別是對于行政機關(guān)移交的房產(chǎn)、婚姻、招工、知青等涉及公民切身利益的檔案利用手續(xù)更要詳細、具體。各級檔案行政管理部門在工作中積極與檔案移交單位溝通協(xié)商，盡量滿足利用者需求。檔案管理部門還要加強與政府信息主管部門、行政復(fù)議機關(guān)的溝通交流，逐步破解政府信息依申請公開中的疑難復(fù)雜問題，使國家檔案館不再成為政府信息公開的矛盾焦點。

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作者單位：北京市檔案局