強化反腐制度落實力的幾點思考

〔摘要〕 制度反腐是治理腐敗頑疾的根本之策，反腐倡廉要加強制度建設在全黨全社會已成為共識，而強化反腐制度落實力是反腐倡廉建設的重要著力點。強化反腐制度落實力應從以下方面著手：增強反腐制度的科學性、針對性和可操作性，增強黨員干部落實反腐制度的自覺性，切實落實權力監督和責任追究機制，充分發揮個案的示范作用。

〔關鍵詞〕 制度反腐，落實力，責任追究機制

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）01-0067-03

〔收稿日期〕 2013-11-16

〔作者簡介〕 竇巖平（1970-），男，山西陽城人，西北工業大學人文與經濟學院博士生。

制度反腐是治理腐敗頑疾的根本，反腐倡廉要加強制度建設在全黨全社會已經成為共識。“徒法不足以自行”，“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”，“法不嚴則不力，治不嚴則無獲”。推進反腐倡廉制度建設，發揮制度反腐的優勢，關鍵在于提高反腐制度的執行力。習近平總書記在十八屆中紀委二次全會上強調，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。他在中共中央政治局第五次集體學習時也強調，制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。要提高反腐敗法律制度建設執行力，讓法律制度剛性運行。改革開放以來，我們黨始終注重推進反腐倡廉制度建設，反腐制度逐步走向完善。然而，一個毋庸置疑的事實是，反腐制度執行的效果不太理想，直至今天，各種腐敗現象依然屢禁不止，大案要案不斷發生，究其原因，固然是多方面的，但與反腐制度執行不力有直接關系。所謂制度執行力，是指將已制定的制度轉化為實際行動并取得實際成效的能力。與反腐制度設計不斷走向科學化相比，我國反腐制度的執行一直是“短板”。反腐敗要取得實效，一定要解決制度執行力問題。現實中，重制度建立和完善，輕制度落實和執行；重制度建設的增量發展，輕制度建設質量提升的問題，已在一定程度上影響制度反腐的權威性和功能性，許多反腐制度之所以沒有發揮應有效力，一個重要原因就是執行不力。因此，認真研究反腐制度執行存在的問題，有效破解反腐制度執行難問題，對于深化反腐倡廉制度建設，提高其科學化水平，具有重要的理論和現實意義。筆者認為，應從以下四方面入手，強化反腐制度落實力。

一、增強反腐制度的科學性、針對性和可操作性

沒有反腐制度，執行就失去了基本的依據和前提，因此，提升反腐制度執行力，首先要解決制度的科學性、針對性和可操作性問題。當前，反腐制度缺乏科學性、針對性和可操作性，主要表現在：有的反腐制度基本上是一些原則性的規定，結構上不夠科學，體系上不夠完善，要求籠統，難于操作，內容與形勢任務不相適應，這一方面給執行制度的人提供了比較大的自由裁量空間，另一方面，也使執行制度的人面臨執行難的問題；有的反腐制度只是提出了一系列要求和目標，但由于缺乏監督保障機制，這些要求和目標如何落到實處，既沒有程序上的要求，也沒有相應責任的承擔；有的反腐制度穩定性不夠，變動變化大，朝令夕改，結果是不但有損制度的權威性，更重要的是缺乏合理預期。反腐制度是由一系列制度組成的一個相互協調、相互支持、內在合理的制度體系，然而，由于制定主體、制定時間、制定目的、制定程序上的差異，相互之間存在一定沖突，從而導致執行制度的人面臨選擇上的難題。制定反腐制度，其目的是為了增強反腐效果，使反腐敗建設走向科學化和規范化，但在現實中，有的反腐制度的制定出現了錯位問題，尤其是制度制定和落實的主體混為一體，存在既當裁判員又當運動員現象，不符合制度制定的基本邏輯，結果是有些反腐制度異化為尋求部門或單位利益的工具。

增強反腐制度的科學性、針對性和可操作性，確保反腐制度用得上、行得通、管得住。首先要從總體上建立和完善反腐制度體系，解決制度缺位問題，切實做到反腐敗有可以遵循的制度。為此，有必要從國家層面進行反腐制度的總體規劃，統籌反腐制度的制定設計，切實建立起以法律法規、黨紀黨規和政紀政規為主體的較為系統和完善的反腐制度體系。其次要抓好立廢改工作，不斷推進反腐敗制度的創新。要在保持反腐制度總體穩定的前提下，著力做好立廢改工作，該清理的要及時清理，該修改的要及時修改，該完善的要及時完善，始終保持反腐制度的與時俱進。再次要結合實際，制定好具體實施細則，使基本制度明確化，原則表述具體化，把一些軟性約束變成“硬杠杠”，形成具有單位特色、便于操作執行的“剛性”規范。最后要把好程序關。失去合理程序支持，實現反腐制度的科學性、針對性和可操作性，是不可能的。從我國實際出發，反腐制度一定要從程序上過好人大的審查審議關、人民群眾的建議關和媒體輿論監督關。

二、增強黨員干部落實反腐制度的自覺性

黨員干部是落實制度的主體，已有的反腐制度能否落到實處，關鍵在于黨員干部是否具備足夠的落實制度的自覺意識。當前在有些黨員干部身上不同程度地存在落實制度自覺性不夠的問題，這主要表現在：其一，缺乏制度意識。落實制度首先需要有制度意識。但在現實生活中，有的黨員干部重人情、講關系的意識根深蒂固，制度意識沒有根植于自己的內心世界。由于受這種心理的支配，這些人具體落實制度時隨意性強，其結果往往是關系和人情戰勝了制度。其二，以發展為名規避制度。有的黨員干部包括一些領導干部，盡管制度意識表面上看起來比較強，甚至他們自己就是制度的制定者，但在具體落實時，認為這些制度是為別人制定的，對自己來說，則把這些制度看成是推動經濟發展的嚴重障礙。于是，為了追求所謂的顯績，在落實制度時打了折扣，選擇性地執行反腐制度，有利于提升政績的制度落實起來很賣力，不利于提升政績的制度落實起來很費力，落實制度面前私心嚴重，這不僅是以一己之私損害制度權威的表現，更是提供了滋生腐敗問題的溫床。其三，制度面前不平等。反腐制度要落到實處，必須做到制度面前人人平等。但具體到現實生活中，有的黨員干部制度平等意識淡薄，落實反腐制度時，把自由裁量權發揮到極致，甚至以執行制度的名義搞打擊報復。湖南郴州市原紀委書記曾錦春，把黨紀國法當成為自己立威和撈取好處的重要平臺，以執行制度之名打擊報復黨員干部，為自己謀取大量利益，最終被判處死刑，可謂缺乏制度平等意識的典型。

增強黨員干部落實制度的自覺性，首先要重視對反腐制度的學習。隨著我國反腐倡廉建設的不斷推進，有關反腐的制度越來越多。落實好這些制度，要求黨員干部在學習上下工夫，切實做到經常化學習、系統化學習和有重點地學習，通過不斷學習把握反腐制度的精髓和基本內容。其次要強化制度宣傳。強化反腐制度的宣傳教育，可以為強化反腐制度的落實力營造良好的社會環境和輿論氛圍。推行反腐制度，就要讓廣大干部群眾明白這項制度制定的目的是什么、規范和約束什么，然后才談得上具體的落實。反腐制度主要是對黨員領導干部從政廉潔行為的規范，因此要把黨員領導干部作為宣傳教育的重點，納入各級黨校、行政學院及其他干部培訓機構的教學計劃。再次領導干部要做自覺落實制度的表率。再好的制度需要人去執行、去遵守。領導干部作為手中掌握一定權力的人民公仆，只有在遵守和執行制度方面起表率作用，才能既做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，又能通過這種示范作用影響和帶動其他人自覺執行制度。最后要牢固樹立法紀政紀黨紀意識。反腐制度是由法紀政紀黨紀組成的一個有機統一體，領導干部作為中華人民共和國公民和執掌權力的人民公仆，必須首先牢固樹立憲法和法治意識，只有樹立起憲法和法治意識，才能筑牢反腐的牢固防線，切實做到依法反腐；領導干部作為在黨政部門工作的國家公職人員，必須牢固樹立政紀意識，認真遵守和執行各級政府和有關部門制定的一系列推進反腐敗建設的規章規定，只有認真地不折不扣地執行好政府和有關部門制定的這些規章規定，才能確保行政的高效、公正和廉潔；黨性不強，落實反腐制度就失去了內在支撐。領導干部大多是中國共產黨黨員，作為一名黨員，要自覺遵守黨章黨規，牢固樹立黨章意識，自覺依靠黨章黨規規范自己的行為，自覺運用黨章黨規檢驗和衡量自己的黨性。

三、切實落實權力監督和責任追究機制

不受監督的權力必然導致腐敗，不受追究的責任難以稱其為責任，落實權力監督機制和責任追究機制是我們黨對反腐敗斗爭規律和權力本質認識的進一步深化，是事關黨和國家全局的重大課題。縱觀歷年來發生的形形色色腐敗案件，案情或許有較大差異，案件性質也有所不同，案件所造成的后果千差萬別，但都有一個共同點，就是在產生原因上，都與缺乏具體的權力監督和責任追究機制有關。

切實落實權力監督和責任追究機制，要做到：其一，嚴格規范和監督決策權。決策權是落實反腐制度首先應關注的重點。各級黨政機關、司法機關和經濟管理部門既是權力行使的主體，也是加強權力監督制約的重點。為此，要重點抓好對事權、財權、人事權的規范化監督，抓好對單位一把手的監督，大到政府實施的“陽光采購”、政府財政開支，小到某個具體工程項目的資金來源、預算、招投標、結算等，都要進行監督，以有效減少和杜絕政府職能部門的腐敗行為。其二，嚴格規范和監督執法權。要通過清理地方性法規、規章和規范性文件，從源頭上規范行政執法；要認真規范行政執法行為，重點研究規范行政執法自由裁量權，不斷改革和完善行政執法方式，依法規范執法程序；要搞好行政執法評議考核工作，切實落實行政執法違法責任追究制度。當前要重點解決好部門和執法人員不作為和濫作為等社會反映突出的問題。其三，嚴格規范和監督司法權。司法必須受到強有力的監督和制約，這是因為司法是防御腐敗的最后一道防線。近年來人民群眾反映的許多突出問題，許多群體性事件的發生都與司法腐敗有關。其四，切實貫徹執行民主集中制。民主集中制是中國特色社會主義民主制度的基本組織原則，是我國社會主義民主的集中體現。然而，許多單位和部門，在貫徹這一制度方面流于形式，民主不夠、集中過度的問題比較嚴重，結果導致一把手腐敗和集體腐敗問題嚴重。貫徹民主集中制，就要牢固樹立民主集中制的理念，積極主動地開展批評與自我批評，開好民主生活會，確保民主集中制的意識入腦入心，民主集中制的運行經常化、制度化和規范化。其五，要建立健全問責機制。對落實制度不力的堅決追究責任，問責既要對事、更要對人，要問到具體人頭上，從而讓人敬畏制度，使其不敢不執行制度，問責的內容、對象，問責的事項，問責的主體，問責的程序，問責的方式，都要走向規范化和制度化。

四、充分發揮個案的示范作用

反腐制度的落實是通過個案來體現的，因此，某種程度上講，強化反腐制度落實力的過程，也就是個案發揮示范作用的過程。個案的作用和影響有反面的、有正面的，有積極的、有消極的，充分發揮個案示范作用，就是要挖掘個案在強化反腐制度落實力中的正能量。中央“八項規定”出臺以來，中紀委已經分兩次通報違反“八項規定”精神的典型案例共14個，特別是最近廣西龍勝縣委書記因公款吃喝被免職，反響很大，是發揮個案示范作用的典型。發揮個案示范作用，要做到：其一，要順應群眾期待、回應社會關切，抓住反腐倡廉建設中人民群眾反映強烈的突出問題，有針對性地開展專項治理，突出腐敗案例的級別、類型，強調其對干部隊伍的示范作用。其二，發揮個案的宣傳教育作用。如對“表哥”楊達才的審理，對雷政富和趙明華、陳雪明兩案的審理，不僅體現出制度的威力，更起到很好的警示作用。其三，要注重經驗的總結和推廣。總結經驗是推動工作的重要法寶，是我們黨的一項優良傳統，反腐制度要落到實處，必須注重經驗的總結和推廣。隨著我國經濟社會成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日益多樣化，反腐建設面臨著許多新情況、新問題、新挑戰，各地各部門在推進反腐敗工作中摸索總結出許多好的經驗和做法。這些經驗主要包括：以重點工作帶動全局工作、以關鍵環節的突破帶動整體建設的推進；以強化制度落實力為抓手，加強總體規劃，加大制度建設和創新力度；切實加強對重點人員、重點崗位、重要職能、重要事項的全方位監督，前移監督關口、拓寬監督渠道、增強監督合力、提高監督實效；堅持用改革的思路和辦法解決反腐倡廉建設中的深層次矛盾和問題，深入推進重點領域和關鍵環節改革，最大限度地減少腐敗現象滋生蔓延的土壤和條件；堅持糾建并舉，積極開展專項治理，著力解決群眾反映強烈的突出問題，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，健全黨和政府主導的維護群眾權益機制；積極探索及時揭露、發現和查處違紀違法案件的新途徑新辦法，進一步規范完善辦案程序，加強案件管理和監督，不斷提高依紀依法、文明辦案水平；始終注重把加強紀檢監察機關自身建設作為一項基礎工程來抓。所有這些好的經驗以及其他新經驗、新做法都要注重總結和推廣，充分發揮其示范作用。

參考文獻：

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責任編輯 陳 鵑