全面強(qiáng)化民生建設(shè)的法治保障

〔摘要〕 作為治國(guó)理政的基本方式，法治從保障公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和規(guī)范國(guó)家職能履行這兩個(gè)層面為民生建設(shè)提供保障，這主要表現(xiàn)在：完善公眾參與機(jī)制，合理分配民生資源；落實(shí)民生權(quán)利救濟(jì)，依靠法治途徑化解社會(huì)矛盾；以法治思維創(chuàng)新建設(shè)方式；強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，保障民生建設(shè)的制度化規(guī)范化運(yùn)行。

〔關(guān)鍵詞〕 民生建設(shè)，法治保障，公眾參與，民生權(quán)利救濟(jì)，法治思維，權(quán)力監(jiān)督

〔中圖分類號(hào)〕D920.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2014）01-0120-05

〔收稿日期〕 2013-10-28

〔作者簡(jiǎn)介〕 白利寅（1986-），男，山東濟(jì)寧人，四川大學(xué)法學(xué)院2012級(jí)行政法學(xué)博士生，主要研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)。

習(xí)近平總書記指出：“保障和改善民生是一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，沒(méi)有終點(diǎn)站，只有連續(xù)不斷的新起點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善良性循環(huán)。” 〔1 〕現(xiàn)代意義上的“民生”是指滿足公民基本生活條件、實(shí)現(xiàn)公民基本發(fā)展需求和保障公民基本權(quán)益的社會(huì)狀態(tài)，其內(nèi)涵不斷豐富和深化，與人的全面發(fā)展、社會(huì)秩序穩(wěn)定、國(guó)家繁榮富強(qiáng)息息相關(guān)。如果說(shuō)“民生”是對(duì)以社會(huì)權(quán)為代表的基本權(quán)利內(nèi)容的總體概括，那么“民生建設(shè)”則是基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的方式，同時(shí)也是國(guó)家履行公共職能的具體體現(xiàn)。盡管民生建設(shè)成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展，大量新社會(huì)問(wèn)題的涌現(xiàn)給民生建設(shè)帶來(lái)新的困難，民生建設(shè)呼喚更高層次的制度保障形式。“法治是治國(guó)理政的基本方式”，這是黨的十八大報(bào)告對(duì)“依法治國(guó)”的深刻表述。愈是政治文明發(fā)達(dá)的社會(huì)，法治的地位和作用就愈基本，發(fā)揮作用的領(lǐng)域也愈廣泛。法治在治國(guó)理政過(guò)程中的基本路徑是建構(gòu)和完善符合社會(huì)規(guī)律的制度以保障公民和社會(huì)的全面發(fā)展，這同時(shí)也是民生建設(shè)所追求的發(fā)展目標(biāo)。對(duì)于民生建設(shè)來(lái)講，民生問(wèn)題的解決、體制困境的突破以及社會(huì)滿意度的提升均需要法治的保障和推進(jìn)。相對(duì)于民生建設(shè)的兩層含義，法治也在兩個(gè)層面保障和推進(jìn)民生建設(shè)：其一是保障公民基本權(quán)利和實(shí)現(xiàn)社會(huì)科學(xué)發(fā)展，其二是規(guī)范國(guó)家職能履行與建構(gòu)完善民生制度。以下集中圍繞這兩個(gè)方面來(lái)探討民生建設(shè)的法治保障路徑。

一、完善公眾參與機(jī)制，合理分配民生資源

目前我國(guó)民生建設(shè)存在著行政權(quán)力壟斷而社會(huì)參與不足的體制癥結(jié)。由于忽視社會(huì)公眾需求，缺乏理性溝通機(jī)制，導(dǎo)致民生資源分配不均衡，進(jìn)而影響民生建設(shè)的社會(huì)滿意度。 “暢通的公眾及專家意見表達(dá)渠道是行政機(jī)關(guān)制定科學(xué)的規(guī)劃的前提與基礎(chǔ)。” 〔2 〕但實(shí)踐中政府及有關(guān)部門主要由利益驅(qū)使而作出民生規(guī)劃，忽視民眾需要及社會(huì)影響的考慮。如近年來(lái)多地的PX工程項(xiàng)目因?yàn)榇嬖谖廴经h(huán)境、損害健康的危險(xiǎn)，遭到各方抵制而最終叫停。①通過(guò)這些地區(qū)PX工程項(xiàng)目下馬過(guò)程可以看到，政府與民眾的溝通機(jī)制缺失，在作出對(duì)社會(huì)公眾造成重大影響的決策時(shí)缺乏意見聽取和論證說(shuō)明。法治保障民生權(quán)利，應(yīng)當(dāng)落實(shí)民生建設(shè)的公民參與權(quán)以合理分配民生資源，滿足公平正義的民生需求。

第一，落實(shí)和完善現(xiàn)有參與機(jī)制，充分發(fā)揮體制潛力。我國(guó)法律規(guī)定了公民對(duì)公共事務(wù)的參與權(quán)和具體參與制度，如聽證制度、監(jiān)督制度等，完善公眾參與機(jī)制，首先就是充分發(fā)揮現(xiàn)有體制的內(nèi)在潛力，真正落實(shí)這些具體制度的法律效力。因?yàn)閺慕ㄔO(shè)成本考慮，對(duì)現(xiàn)有制度的改造和完善比創(chuàng)建新制度難度要低，也具有更權(quán)威的法律效力和社會(huì)效果。落實(shí)和完善現(xiàn)有參與機(jī)制，需要根據(jù)法律規(guī)定，細(xì)化量化相關(guān)制度的程序與責(zé)任，保證強(qiáng)制性規(guī)范的效力和確定任意性規(guī)范的適用條件。如針對(duì)聽證制度，要避免其流于形式，打破價(jià)格聽證所謂“逢聽必漲”的局面，使公民的民生利益訴求和對(duì)民生建設(shè)的態(tài)度能夠真正表達(dá)出來(lái)，影響行政決策，彼此形成良性互動(dòng)關(guān)系。對(duì)現(xiàn)有參與制度的落實(shí)和完善，是節(jié)約民生建設(shè)成本、提升社會(huì)滿意度的基礎(chǔ)，也是體制內(nèi)解決問(wèn)題的必然要求。

第二，積極利用新媒體搭建互動(dòng)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)平等表達(dá)和即時(shí)溝通。以微博為代表的新媒體平臺(tái)為公眾意見表達(dá)提供了一種新的方式，其顯著特征在于意見表達(dá)的平等性和信息溝通的即時(shí)性。平等性是指公民在網(wǎng)絡(luò)上對(duì)行政機(jī)關(guān)的批評(píng)、建議以及監(jiān)督等意見表達(dá)不再局限于傳統(tǒng)的行政管理關(guān)系中，雙方在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上處于平等地位；即時(shí)性是指公民針對(duì)公共事務(wù)的意見表達(dá)可以第一時(shí)間公開發(fā)表，不受傳統(tǒng)媒介的諸多限制。新媒體平臺(tái)表達(dá)方式的兩大特征在民生建設(shè)領(lǐng)域產(chǎn)生了重大影響。以微博為例，近年來(lái)“微博反腐”儼然成為一種新興的反腐方式，一些官員貪腐的蛛絲馬跡由網(wǎng)民在微博發(fā)現(xiàn)或者舉報(bào)而由有關(guān)部門對(duì)其不法行為進(jìn)行立案調(diào)查；還有網(wǎng)民對(duì)民生問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注，也以微博形式即時(shí)有效地公之于眾，成為社會(huì)焦點(diǎn)。如何利用新媒體平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)解決民生問(wèn)題、推進(jìn)民生建設(shè)，亦是法治需要承擔(dān)的責(zé)任。法治框架內(nèi)的新媒體平臺(tái)交流首先要遵守法律法規(guī)，既要?jiǎng)?chuàng)造條件保障公民的參與權(quán)，也要維護(hù)社會(huì)秩序，防止權(quán)利濫用。前者需要立法或執(zhí)法層面的推進(jìn)，將新媒體平臺(tái)制度化，真正將公民意見作為可影響民生決策或評(píng)價(jià)體系的因素予以考量，如針對(duì)某一民生工程的網(wǎng)絡(luò)投票，使其意見表達(dá)具有真正的法律效力；而后者則需要規(guī)制新媒體參與者的行為，對(duì)于如捏造虛假新聞、惡意轉(zhuǎn)發(fā)謠言以及侮辱誹謗他人等違法犯罪行為則需要追究其法律責(zé)任。

第三，依據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和社會(huì)發(fā)展規(guī)律分配民生資源，維護(hù)社會(huì)公平正義。民生資源的稀缺性和民生需求的廣泛性之間的矛盾是社會(huì)主義初級(jí)階段基本矛盾的具體表現(xiàn)。法治作為保障人權(quán)、維護(hù)社會(huì)公平正義的基本方式，理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻袚?dān)起合理分配民生資源的任務(wù)。目前，民生資源分配和建設(shè)呈現(xiàn)出盲目性和利益相關(guān)性的狀態(tài)，如新聞報(bào)道河南某國(guó)家級(jí)貧困縣建豪華辦公大樓，而該地區(qū)的校舍卻年久失修，〔3 〕這種顯失公正的資源分配案例說(shuō)明了民生資源分配和建設(shè)缺失法律規(guī)制。以法治推進(jìn)民生建設(shè)，就是要按照現(xiàn)實(shí)需要和社會(huì)發(fā)展規(guī)律去分配民生資源，使真正有需求的群體獲得相應(yīng)權(quán)益。首先，應(yīng)從立法層面對(duì)資源分配進(jìn)行原則規(guī)定，地方則根據(jù)法律規(guī)定結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況做好科學(xué)規(guī)劃，預(yù)算與決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審核并提交備案；其次，發(fā)揮審計(jì)、檢察等部門的監(jiān)督職能，對(duì)資源分配的具體情況進(jìn)行考察，落實(shí)法律責(zé)任；最后，加強(qiáng)對(duì)弱勢(shì)群體的行政給付和幫扶，因?yàn)槿鮿?shì)群體的生存和發(fā)展?fàn)顩r事關(guān)社會(huì)公平正義的整體實(shí)現(xiàn)，“因此保障弱勢(shì)群體的民生權(quán)利不僅僅意味著在法律上補(bǔ)償其更完善充實(shí)的民生權(quán)利，救濟(jì)其生存訴求，同時(shí)也要求國(guó)家以各種方式激勵(lì)弱勢(shì)群體，通過(guò)賦予他們一系列發(fā)展的權(quán)利來(lái)幫助他們通過(guò)自身努力擺脫弱勢(shì)地位”。〔4 〕

二、落實(shí)民生權(quán)利救濟(jì)，依法化解社會(huì)矛盾

許多民生問(wèn)題涉及到社會(huì)公共利益和公民具體利益，如征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償、醫(yī)療糾紛等問(wèn)題，未得到妥善處理而侵害到民生權(quán)利時(shí)，極易釀成越級(jí)上訪或群體性事件。根據(jù)《2012年群體性事件研究報(bào)告》，“群體性事件所涉引發(fā)原因主要可以分為公共利益受損和個(gè)人利益受損。其中，公共利益受損為主要原因，占到總體的57.8%，個(gè)人利益受損引發(fā)的群體性事件比例為42.2%。” 〔5 〕無(wú)論是對(duì)公共利益還是個(gè)人利益的損害，均是事關(guān)民生權(quán)利保障的重大問(wèn)題，呼喚法治的積極回應(yīng)，而由此引發(fā)的群體性事件則是對(duì)社會(huì)秩序的危害，亦需要法治的根本解決。社會(huì)矛盾激發(fā)釀成群體性事件的直接原因，是民生權(quán)利法治救濟(jì)途徑的失效，以致公民采取極端方式捍衛(wèi)權(quán)利或表達(dá)訴求。雖然不排除某些群體性事件的當(dāng)事人借題發(fā)揮而濫用權(quán)利，但權(quán)利救濟(jì)途徑的不暢仍為權(quán)利濫用提供了便利或借口。因此，民生權(quán)利的救濟(jì)需要回歸到法治途徑。

首先，暢通行政訴訟、行政復(fù)議等法治救濟(jì)途徑，落實(shí)侵犯民生權(quán)利的法律責(zé)任。權(quán)利救濟(jì)的法治途徑不暢，通過(guò)行政訴訟、行政復(fù)議等方式無(wú)法保障民生權(quán)利，這是不少群體性事件發(fā)生的深層體制原因。以行政訴訟為例，有學(xué)者指出我國(guó)行政訴訟的體制弊端：“我國(guó)行政訴訟制度并未發(fā)揮應(yīng)有作用，除裁判不公正外，一些地方政府還不能被提起訴訟。……這說(shuō)明我國(guó)行政訴訟制度設(shè)計(jì)存在缺陷，不能保證人民法院依法獨(dú)立行使行政訴訟審判權(quán)。” 〔6 〕行政訴訟的不暢，加之社會(huì)轉(zhuǎn)型期間積累的社會(huì)矛盾，導(dǎo)致了大量涉訴信訪和群體性事件的出現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)行政訴訟等法律救濟(jì)目的，在于改革和完善行政訴訟等救濟(jì)方式本身。一方面應(yīng)保障法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、其他組織和個(gè)人的干涉，這需要深化司法體制和行政體制改革，改變行政干預(yù)司法的體制運(yùn)行現(xiàn)狀；另一方面，應(yīng)圍繞降低訴訟成本、提高訴訟效率、加強(qiáng)訴訟監(jiān)督及落實(shí)法律責(zé)任這幾個(gè)環(huán)節(jié)，減少公民進(jìn)行訴訟的現(xiàn)實(shí)障礙，重塑司法權(quán)威，使公民能夠主動(dòng)選擇法治途徑表達(dá)民生訴求。

其次，規(guī)范民生訴求的表達(dá)方式，防止民生權(quán)利濫用。法治不僅要保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也要規(guī)制其行為防止權(quán)利濫用。許多群體性事件造成惡劣影響的原因就在于當(dāng)事人濫用權(quán)利，以期博得社會(huì)關(guān)注和輿論同情。如醫(yī)鬧事件，因醫(yī)療糾紛而導(dǎo)致圍堵醫(yī)院的事情屢見不鮮，更嚴(yán)重的是患者家屬因不滿治療效果而戕害醫(yī)護(hù)人員。規(guī)范民生訴求表達(dá)方式，防止民生權(quán)利濫用，首先需要各種訴求表達(dá)機(jī)制回歸其本能定位，剝離其不宜承受之職能。如信訪制度，根據(jù)《信訪條例》第1條，“為了保持各級(jí)人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護(hù)信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)信訪秩序，制定本條例。”按此宗旨，信訪制度不應(yīng)當(dāng)承受權(quán)利救濟(jì)和糾紛化解等本應(yīng)由訴訟承擔(dān)的職能，否則會(huì)造成“信訪不信法”的尷尬局面。另一方面，國(guó)家機(jī)關(guān)及公共管理組織應(yīng)做到信息公開透明，避免幕后交易以規(guī)避法治途徑解決，從而防止給當(dāng)事人權(quán)利濫用的途徑與機(jī)會(huì)。對(duì)于蓄意煽動(dòng)群體性事件的個(gè)人，則應(yīng)予以法律責(zé)任追究，以維護(hù)法治權(quán)威和社會(huì)秩序穩(wěn)定。

第三，做好民生問(wèn)題的輿情監(jiān)測(cè)工作，建立群體性事件應(yīng)急機(jī)制。“輿情監(jiān)測(cè)是指整合互聯(lián)網(wǎng)信息采集技術(shù)及信息智能處理技術(shù)通過(guò)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)海量信息自動(dòng)抓取、自動(dòng)分類聚類、主題檢測(cè)、專題聚焦，實(shí)現(xiàn)用戶的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測(cè)和新聞專題追蹤等信息需求，形成簡(jiǎn)報(bào)、報(bào)告、圖表等分析結(jié)果，為客戶全面掌握群眾思想動(dòng)態(tài)，做出正確輿論引導(dǎo)，提供分析依據(jù)。”民生領(lǐng)域的輿情監(jiān)測(cè)，是指通過(guò)對(duì)輿情的統(tǒng)計(jì)分析以全面掌握民生動(dòng)態(tài)和民生需求，為有針對(duì)性地展開民生建設(shè)提供實(shí)踐依據(jù)。因此，輿情監(jiān)測(cè)工作需要客觀真實(shí)的數(shù)據(jù)提供，以影響行政決策，并且監(jiān)測(cè)行為要尊重法律法規(guī)和社會(huì)公序良俗。如果說(shuō)輿情監(jiān)測(cè)是群體性事件和社會(huì)矛盾的預(yù)防工作的話，應(yīng)急機(jī)制的建立則是對(duì)相關(guān)問(wèn)題的正面化解。應(yīng)急機(jī)制要求面對(duì)群體性事件或突發(fā)事件有齊備的法治應(yīng)對(duì)模式，即如何控制事態(tài)、穩(wěn)定秩序、疏導(dǎo)意見以及善后處理等，將負(fù)面影響和損失降至最低限度。法治框架下的輿情監(jiān)測(cè)和應(yīng)急機(jī)制，均是民生問(wèn)題的制度化解決方式的具體表現(xiàn)。

三、以法治思維創(chuàng)新民生建設(shè)方式

民生領(lǐng)域存在著形象工程與重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，二者均以民生需要為借口，實(shí)質(zhì)是違背公眾意愿及社會(huì)發(fā)展需要的資源浪費(fèi)行為，其危害性被合法形式遮掩，也為權(quán)力尋租找到借口。如十八大后被處理的原四川省委副書記李春城，被民間調(diào)侃其為“李拆城”，通過(guò)各類大型工程的重復(fù)建設(shè)以謀取不當(dāng)利益，破壞城市科學(xué)規(guī)劃，影響人民生活秩序。同時(shí)，單一的建設(shè)方式也影響到民生建設(shè)的實(shí)際效果和社會(huì)滿意度，如為迎接領(lǐng)導(dǎo)檢查或社會(huì)活動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法現(xiàn)象。僅僅依靠法律規(guī)范解決這些問(wèn)題似乎無(wú)法獲得最優(yōu)治理效果，因?yàn)槊裆I(lǐng)域涉及范圍較廣，其行政性和政策性因素所占比重較大，需要隨時(shí)調(diào)整建設(shè)方式以適應(yīng)實(shí)際需要，因此，執(zhí)法者以法治思維為指導(dǎo)解決民生問(wèn)題是保障民生建設(shè)法治化路徑的必然選擇。法治思維是指“執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對(duì)所遇到或所要處理的問(wèn)題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識(shí)活動(dòng)與過(guò)程。” 〔7 〕依據(jù)法治思維進(jìn)行民生建設(shè)是以法治來(lái)規(guī)范國(guó)家職能履行的重要方面。

其一，加強(qiáng)民生決策的科學(xué)性與合理性，協(xié)調(diào)多元利益需求。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期積累的民生問(wèn)題呈現(xiàn)出復(fù)雜、疑難的嚴(yán)峻情勢(shì)，涉及到的領(lǐng)域和利益群體也必然是多元而分散的，加之全國(guó)發(fā)展不均衡，東部沿海與內(nèi)陸邊疆具有的資源優(yōu)勢(shì)、面臨的發(fā)展困境都不盡相同，如何協(xié)調(diào)各個(gè)地區(qū)和各個(gè)領(lǐng)域民生建設(shè)的發(fā)展步驟、滿足多元利益需求，是深層次解決民生問(wèn)題的關(guān)鍵。因此，大到國(guó)家頂層的體制設(shè)計(jì)，小到基層社區(qū)的民生關(guān)懷，均需要以法治思維加強(qiáng)民生建設(shè)決策的科學(xué)性與合理性，以協(xié)調(diào)個(gè)人利益與公共利益、現(xiàn)實(shí)利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系。首先，針對(duì)某一領(lǐng)域的民生問(wèn)題需要在充分實(shí)踐調(diào)研的基礎(chǔ)上，組織社會(huì)公眾廣泛參與決策論證，在行政機(jī)關(guān)、有關(guān)專家和社會(huì)公眾之間形成良性互動(dòng)機(jī)制，使決策具有廣泛的民意基礎(chǔ)和深刻的科學(xué)論證。另一方面，運(yùn)用法治思維處理好社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、民生建設(shè)與資源利用之間的關(guān)系，發(fā)展是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的可持續(xù)發(fā)展，則建設(shè)也應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過(guò)充分論證、規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)建設(shè)。

其二，利用現(xiàn)有民生資源和各地優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新建設(shè)方式。各地有自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)和限制條件，充分利用現(xiàn)有資源以揚(yáng)長(zhǎng)避短是科學(xué)發(fā)展、合理建設(shè)的必然選擇。民生建設(shè)以法治思維為指導(dǎo)，就是要通過(guò)合理配置優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，以創(chuàng)新建設(shè)方式提高建設(shè)效率。如四川省自貢市棚改創(chuàng)新，“突破了單一‘大拆大建’，既有‘微更新’、‘有機(jī)更新’的具體工作方式，原則上也以居民為改造主體。……不僅降低了棚改工作的難度，也提升了市民對(duì)政府的滿意度。” 〔8 〕以法治思維創(chuàng)新建設(shè)方式，首先就是充分整合利用現(xiàn)有民生資源與發(fā)展優(yōu)勢(shì)，避免資源浪費(fèi)，這就需要對(duì)現(xiàn)有民生資源進(jìn)行考察評(píng)估，以作為科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)；其次，建設(shè)方式創(chuàng)新既包括技術(shù)與方法上的革新，如引進(jìn)新設(shè)備、研發(fā)新技術(shù)等，還包括建設(shè)理念的更新與轉(zhuǎn)變，如以穩(wěn)定持續(xù)的制度建構(gòu)取代大干快上的運(yùn)動(dòng)式建議。無(wú)論是哪個(gè)層面的建設(shè)方式創(chuàng)新，目的均是提升民生建設(shè)的效率，滿足民生需求。

其三，采取綜合調(diào)整方式，提升民生建設(shè)的社會(huì)滿意度。法治保障民生建設(shè)要求以法律規(guī)范為行為依據(jù)，并不排斥其他調(diào)整方式的并存，尤其是在自由裁量領(lǐng)域，需要有其他調(diào)整方式的配合，如政策調(diào)整和社會(huì)習(xí)慣。雖然某些調(diào)整方式不具備法的規(guī)范性和穩(wěn)定性，也很難形成制度模式，但這些方式具有較強(qiáng)的靈活性和適應(yīng)性，可以針對(duì)具體情況及時(shí)作出反應(yīng)，有效彌補(bǔ)法的滯后性的不足，且政策傾斜或者社會(huì)習(xí)慣往往成為制度建設(shè)的淵源素材而被納入到立法或執(zhí)法中。如我國(guó)改革開放初期的一些基本政策經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)而以予以立法確認(rèn)；微博時(shí)代網(wǎng)民對(duì)民生問(wèn)題的輿論反映為有關(guān)部門的民生建設(shè)提供實(shí)踐參考；很多民族地區(qū)的民生問(wèn)題依靠習(xí)慣風(fēng)俗得到了妥善解決等等。這些調(diào)整方式豐富和完善了執(zhí)法類型，改變了單一的強(qiáng)制性執(zhí)法狀況，但這些調(diào)整方式需要以法治思維為指導(dǎo)，符合法治的基本原則和價(jià)值取向。“解決民生問(wèn)題，需要多種社會(huì)調(diào)控機(jī)制的通力合作，如經(jīng)濟(jì)方式、行政方式，但如果僅僅依靠其他調(diào)控機(jī)制，而缺乏法治的有效監(jiān)督與制約，則很難實(shí)現(xiàn)解決民生的初衷，甚至有可能成為腐敗工程的溫床，這在現(xiàn)實(shí)中已有不少事例可循。” 〔9 〕所以，民生建設(shè)要以法律規(guī)范的調(diào)整為基礎(chǔ)，以法治思維指導(dǎo)其他調(diào)整方式的運(yùn)用，提升民生建設(shè)的社會(huì)滿意度，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

四、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，保障民生建設(shè)的規(guī)范化運(yùn)行

雖然國(guó)家投入大量資源、出臺(tái)相關(guān)政策去改善民生，但一些影響民生的社會(huì)問(wèn)題仍然頻繁發(fā)生，影響公眾信任。其中一個(gè)重要原因在于執(zhí)法權(quán)限不明、執(zhí)法方式混亂以及執(zhí)法監(jiān)督缺失。以食品安全問(wèn)題為例，我國(guó)于2009年頒布了《中華人民共和國(guó)食品安全法》，食品安全有較為完備的法律可以遵循，但大量食品安全問(wèn)題仍然屢禁不止，導(dǎo)致公眾信任危機(jī)。如新聞報(bào)道廣西防城港查獲走私雞爪，“其中‘資歷’最老的雞爪，包裝日期顯示封存于1967年。” 〔10 〕有毒食物走私并流通到市場(chǎng)的整個(gè)過(guò)程中，每個(gè)環(huán)節(jié)均應(yīng)由相關(guān)部門負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督，以杜絕此類事件發(fā)生，但效果仍不盡人意。同時(shí)，執(zhí)法方式單一以及監(jiān)督缺失則直接導(dǎo)致對(duì)公民權(quán)益的侵犯，如一直被視為體制癥結(jié)的城管制度為許多政府部門執(zhí)法所采用，而近年來(lái)城管不當(dāng)執(zhí)法的惡性事件造成了惡劣社會(huì)影響，導(dǎo)致民眾對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生不信任與抵觸的態(tài)度。解決頻繁發(fā)生的社會(huì)公共問(wèn)題，重塑公民對(duì)政府的信任，提高執(zhí)法的社會(huì)可接受性，需要強(qiáng)化對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力監(jiān)督，以落實(shí)其具體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)民生建設(shè)的制度化規(guī)范化運(yùn)行。

其一，厘清各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力分工和職能定位，提高民生建設(shè)效率。“我國(guó)憲法和地方組織法賦予地方各級(jí)政府相同權(quán)力，各級(jí)政府間權(quán)力缺乏明確劃分，其結(jié)果是機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置，屬于典型的網(wǎng)狀行政體制。在這種體制下，難于劃分各層級(jí)行政主體權(quán)力，要制定各類行政組織法也就十分困難。” 〔6 〕此種體制狀態(tài)下出現(xiàn)民生領(lǐng)域的建設(shè)管轄矛盾，當(dāng)事人無(wú)法找到具體負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，或者有關(guān)部門相互推諉責(zé)任，既損害了公民的民生權(quán)利，也影響了民生建設(shè)效率。如最近報(bào)道的“北漂小伙返鄉(xiāng)辦證難曝光，當(dāng)?shù)剡B夜調(diào)查處分責(zé)任人”的新聞， 〔11 〕充分暴露了某些民生問(wèn)題解決的效率低下情形。因此，需要完善行政組織法，厘清各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力分工和職能定位，確定哪一級(jí)政府以及哪個(gè)部門的具體職能和管轄范圍，使民生問(wèn)題的解決和民生工程的建設(shè)能夠具有針對(duì)性和持續(xù)性，有助于提高整個(gè)民生建設(shè)效率。

其二，強(qiáng)化對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)公共組織的權(quán)力監(jiān)督，確保民生工程質(zhì)量。當(dāng)前存在不少工程質(zhì)量以次充好等資源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象，以此為機(jī)會(huì)的貪污腐敗不斷發(fā)生，更加嚴(yán)重的是某些工程事故造成了人員傷亡和財(cái)產(chǎn)重大損失，違背了民生建設(shè)目的。強(qiáng)化對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)公共組織的權(quán)力監(jiān)督，就是要做到對(duì)每一項(xiàng)民生建設(shè)從規(guī)劃、決策到具體實(shí)施，以至其后的驗(yàn)收和反饋，都應(yīng)當(dāng)做到信息公開，便于公眾查閱相關(guān)內(nèi)容，這既需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督，也需要人大、審計(jì)、檢察等相關(guān)機(jī)關(guān)和部門的外部監(jiān)督及工作配合。如政府針對(duì)某項(xiàng)公共服務(wù)的預(yù)算和招標(biāo)行為就需要信息公開，接受社會(huì)公眾和其他機(jī)關(guān)及部門的監(jiān)督，以杜絕腐敗滋生。同時(shí)，民生工程質(zhì)量也需要接受專業(yè)機(jī)構(gòu)的檢查和質(zhì)量認(rèn)證以確保符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，也要求社會(huì)公眾監(jiān)督的積極參與。

其三，民生建設(shè)的規(guī)范塑造與制度建構(gòu)。法律規(guī)范為解決民生問(wèn)題、促進(jìn)民生建設(shè)提供了一種制度化方式。正是這種制度方式的運(yùn)行，使民生建設(shè)剝離出政策變化、輿論左右和領(lǐng)導(dǎo)人意志轉(zhuǎn)移等不確定因素的影響，具有穩(wěn)定性和規(guī)范性。盡管民生問(wèn)題呈現(xiàn)出愈發(fā)復(fù)雜、疑難的境況，法律的規(guī)范作用和剛性的調(diào)試方法也越來(lái)越力不從心，但法律規(guī)范的統(tǒng)治地位以及對(duì)社會(huì)秩序建構(gòu)的作用無(wú)法被撼動(dòng)。首先，應(yīng)當(dāng)在立法上將民生領(lǐng)域的相關(guān)內(nèi)容具體化與量化，對(duì)公民基本生活條件制定相關(guān)合格標(biāo)準(zhǔn)；其次，在執(zhí)法建設(shè)上，對(duì)整個(gè)建設(shè)環(huán)節(jié)的程序、行為以及效果制定兼具合法性與合理性的考量體系；再次，法律監(jiān)督方面，將立法、司法和社會(huì)公眾監(jiān)督作為考核民生建設(shè)質(zhì)量與水平的法定程序和步驟，將社會(huì)滿意度調(diào)查作為考核行政行為績(jī)效的一部分，形成立體式的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。總之，民生建設(shè)的整個(gè)過(guò)程必須以規(guī)范塑造和制度建構(gòu)的方式確定下來(lái)，這是法治保障路徑的最終目標(biāo)。

注 釋：

①2007年6月廈門、2011年8月大連、2012年10月寧波以及2013年5月昆明PX項(xiàng)目均在公眾反對(duì)聲中下馬。

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〔11〕北漂小伙返鄉(xiāng)辦證難曝光，當(dāng)?shù)剡B夜調(diào)查處分責(zé)任人〔DB/OL〕.人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2013/

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