制約食品安全管理創新的非制度性因素探析

〔摘要〕 制約我國食品安全管理創新的非制度性因素主要有：一是檢測能力較弱，主要體現為檢測技術水平低，技術研發進展慢，特別是關鍵檢測技術研發突破難直接影響食品安全檢測結果，從而影響食品安全管理水平的提高。二是企業社會責任承擔不足，主要體現為我國很多食品企業缺失倫理道德和誠信意識，從而增加了食品安全監管的復雜性。三是消費心理和消費行為難以改變，主要體現為消費者存在消費心理偏好及消費行為習慣和搭便車行為，從而降低了食品安全監管效率。四是公眾參與能力不足，主要體現為公眾參與理性不足和公眾參與行為不當，從而增加了食品安全管理創新難度。

〔關鍵詞〕 食品安全管理創新，非制度性因素，檢測能力，企業社會責任，消費者心理偏好，公眾參與能力

〔中圖分類號〕C939 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）01-0091-04

〔收稿日期〕 2013-11-10

〔基金項目〕 遼寧省教育廳一般項目“遼寧食品安全管理創新研究”（W2012053），負責人王淑娟。

〔作者簡介〕 王淑娟（1979-），女，遼寧阜新人，遼寧社會科學院經濟研究所助理研究員、經濟學博士，主要研究方向為區域經濟。

食品安全的重要性毋庸置疑，得到了社會各界的廣泛關注，相關部門積極治理，但幾乎每年都有大量食品安全事件發生。從2000年至2011年，曝出影響較大的食品安全事件就有57件，2012年又曝出10件影響較大的食品安全事件。2013年，曝出假羊肉卷、農夫山泉質量門、大米鉻超標、毒生姜等事件。面對層出不窮的食品安全事件，各級政府部門和監管機構進行了系統總結和深刻反思，經過政府相關部門和社會共同努力，逐步完善的食品安全監管體系已經并正在發揮著有效的監管和治理作用。特別是食品藥品監管體制改革成為2013年“兩會”的亮點，各地正嘗試新的監管模式，比如武漢正在嘗試全鏈條監管模式。與此同時，科研人員也對食品安全問題進行了深入探討，但人們更多關注的是食品管理問題產生的制度因素，比如法律制度規范的缺失與不足、監管體制問題等，卻較少考慮阻礙食品安全管理創新的非制度性因素，比如相對落后的檢測技術，企業倫理道德與誠信意識的缺失，難以改變的消費心理，以及公眾參與能力不足等，而這些也是解決當前我國食品安全管理問題需要考慮的重要因素。關注非制度性因素的影響，對于彌補我國食品安全管理短板，創造和諧、安全的食品消費環境意義重大。

一、檢測能力較弱降低了食品安全監管水平

食品安全管理創新除了重點考慮制度創新之外，技術要素的創新理應在考慮之列。我國食品安全檢測能力較弱，主要體現為檢測技術水平低，技術研發進展慢。特別是關鍵檢測技術研發突破難直接影響食品安全檢測結果，從而影響食品安全管理水平的提高，這是目前我國食品安全管理方面的客觀現實，也是影響我國食品市場秩序的客觀原因。

世界衛生組織、經濟合作與發展組織等國際組織和各國政府非常重視食品安全與檢測技術的研發，先進的檢測方法已經成為國家食品安全保證能力建設的重點。發達國家檢測技術發展特點總體上體現為高技術化、系列化（多殘留）、速測化和便攜化。一般情況下，美國、日本、丹麥等國對未經過食品評價的轉基因實施零允許量，相對于發達國家，我國食品安全檢測技術科研水平明顯落后， 特別是食品安全因子檢測相關新技術的研發進展緩慢，自主創新能力較弱。因此，亟需找到一種解決食品安全中關鍵因子的檢測方法。眾所周知，地溝油黑幕曝出以后，社會反響強烈，然而多年來地溝油的存在除了歸咎于各個監管部門的監管疏忽之外，原因還在于我國尚不具備能夠檢測出地溝油的技術。再如瘦肉精添加問題，目前國外規定每公斤食品中的瘦肉精含量不能超出0.2微克，并使用一種精密的串聯質譜儀來進行檢測，而我國雖然已經研發出一系列檢測設備，但還沒有一種精密的國產儀器能夠達到國外的檢測水平，如果完全靠進口，則所需資金巨大。我國食品安全科研技術的研發水平不高，直接導致食品快速檢測技術落后。近日，國內首個基于拉曼光譜技術的食品快速檢測方法通過驗收的消息振奮人心，這意味著今后我國也擁有了快速檢驗乳粉中三聚氰胺、辣椒粉中蘇丹紅Ⅰ等物質含量的關鍵技術。但隨著實踐的發展，如果仍然無法快速有效地對食品進行檢測，就會導致有不安全因素的食品仍然在各類商場、超市出售，給消費者帶來安全隱患。因為普通百姓是難以用肉眼辨別食品風險的，比如普通消費者無法辨別一只普通的雞和患有禽流感的雞，即使是食品專業領域人員，也難以用肉眼完全準確地判斷出食品風險的大小。因此，當風險成為一種社會問題時，科技就扮演著至關重要的角色。目前亟需研發出實效性強的快速檢測技術，并將檢測結果第一時間告知公眾，使民眾能夠及時規避食品安全風險，吃上放心食品。

總之，食品安全檢測技術作為一種技術支撐，其研發能力的提升是我國食品安全管理創新的重要支撐力量，直接影響食品安全管理創新水平的提高。

二、企業社會責任承擔不足增加了食品安全監管的復雜性

一般來說，如果企業在承擔法律和經濟義務前提下，還追求對社會有利的長期目標，我們就認為該企業具有社會責任。食品安全體系的建立不但需要監管機構嚴格把控，也要靠食品企業自身道德責任的承擔和誠信意識的培養。

企業社會責任承擔程度從某種意義上決定了我國食品安全管理創新的復雜性與否。在全世界都強調企業社會責任、道德觀和價值觀的背景下，我國很多食品企業仍以營利為唯一目標，而忽視了其本應承擔的社會責任，集中表現為食品企業缺失倫理道德和誠信意識。確保食品安全乃至高品質，并不意味著需要企業增加巨大的成本，僅需要企業多些道德感。然而企業道德責任是無法準確詳細地加以規范的，因此，在實現其經濟利益時，很可能會與國家、社會和消費者的利益發生沖突，也就必然出現企業制售劣質食品、出售過期食品、過量使用添加劑、用廉價工業原料代替食材等敗德行為。目前市場上各種假劣食品橫行，劣質的食品材料和過期食品等給社會發展造成了極其惡劣的影響。2013年1月以來，公安部已偵破各類注水肉、假牛羊肉、病死肉、有毒有害肉制品犯罪案件382起，這一數據尚不包括未被及時發現的違規食品生產和銷售等行為。這一系列倫理道德問題已經嚴重破壞了市場經濟秩序。這種能夠給食品企業帶來短暫利益的行為，必然以損害消費者利益為前提。“三鹿奶粉”事件、“瘦肉精”事件、“地溝油”事件等就是實例。除了影響較大的食品安全事件，還有數不清的未被發現食品安全隱患和未被披露的食品安全事件。企業喪失最起碼的道德底線，嚴重危害了人民的健康，但因此而承受傾家蕩產的企業卻屈指可數。

究其原因，主要有客觀和主觀兩方面的原因。從客觀上講，食品企業受“重利益，輕倫理”的不良社會文化影響，無視消費者利益，僅從經濟利益角度出發來決定食品的產量和質量。這種企業價值觀加劇了食品企業游離于食品安全監管體系之外的可能性，從而增強了食品安全監管創新的難度。從主觀上看，食品企業缺乏倫理道德和誠信意識的重要原因是企業管理者個人價值觀的扭曲。特別是目前我國并未自覺采用國際標準ISO26000《社會責任指南》，企業管理者自律不足成為常態。一旦食品企業的管理者個人倫理喪失，極少關注企業的倫理道德問題，只關注企業利潤指標，盲目追求企業利潤最大化的唯一目標，就必然將食品企業引向倫理道德危機之中。這在中小企業中比較常見，因為這類企業規模不大，實力不強，還未意識到企業倫理道德建設對其長遠發展的重要性。

總的來說，企業忽視倫理道德、缺乏誠信意識是市場經濟條件下大企業在原有良好形象下的放任作為，是中小企業逐利動機下的自然現象，也是法律約束不夠情況下的一種普遍行為。此外，缺乏剛性的激勵措施使得企業在維護企業形象和社會穩定方面缺乏主動性。因此，亟需探索一種能夠制約企業重視倫理道德和誠信意識的機制，鼓勵企業制售良心食品，樹立放心品牌。只有企業善于發現自身不足并積極承擔了相應的道德責任，才能夠有更長遠的發展，并為食品安全監管創新創造有利條件。

三、消費心理與消費行為難以改變降低了食品安全監管效率

消費者的消費心理偏好與消費行為作為導致食品安全事件的原因之一，是制約食品安全管理創新的重要非制度性因素，深刻影響著食品安全管理創新的進程。

心理偏好直接影響著一個人對待食品的行為，一般來講，消費者的消費心理偏好是很難改變的。據了解，我國80%的小朋友患有不同程度的齲齒，而飲食和衛生習慣是罪魁禍首。根據美國疾病預防控制中心預計，未來全球由食品安全事件導致的食源性疾病將會達到10億例，其中因為食源性疾病死亡的人數將達到180萬人。我國每年向國務院衛生部門上報的數千件食物中毒事件中，大部分都是因致病微生物污染引起的。雖然并無權威數據表明我國每年到底有多少例因不良消費習慣致死或者致殘者，但是有一點肯定的是，因為消費者的畸形消費心理和不良消費習慣，助長了一些劣質不衛生產品市場的存在，而監管部門在消費者信賴和習慣消費的市場內，表現為監管怠惰，從而降低了監管效率。比如大學生群體理應是知識豐富、能夠很好地辨別安全食品的一類人群，但他們一般認為自身面臨的食源性疾病風險較低。這種心理偏好是這部分人得食源性疾病的直接原因，對食品安全管理創新構成挑戰。

消費心理直接決定消費行為，而消費者行為偏好影響到食品安全管理創新。這主要體現在消費行為習慣和搭便車行為兩方面。從經濟學的角度看，由于信息不對稱，食品生產者道德風險的發生相對較為容易，在這種情況下，食品消費者的逆向選擇導致劣質甚至不安全食品驅逐安全食品。這種逆向選擇在助長食品生產企業制售假劣食品的同時，更增加了食品安全管理創新的難度。消費者主要受物價水平高、工資水平低和消費習慣等影響，傾向于購買看似物美價廉的食品，比如“假鴨血”豆腐事件各地都屢見報端，但人們在驚駭之余，仍然長期購買和食用。相比含氯可樂、甲醛白菜、蘇丹紅鴨蛋等，假鴨血還算“安全”，但正如國際食品包裝協會常務副會長董金獅所說的，要把豬血做得非常像鴨血，可能是在加工過程中使用了添加劑。為了增加防腐性和韌性，不法商販加入了甲醛和工業色素等也比較常見。而這些添加劑對人體會造成很大傷害。無獨有偶，如今假羊肉卷有毒有害食品事件也已家喻戶曉，但仍然無法阻攔消費者購買和食用廉價羊肉卷的行為。假鴨血事件并非今時今日才發生，早在多年前就有過相關案例，但食品安全監管部門的反復強調沒有阻止人們繼續購買和食用，這不得不引人深思。此外，消費者在遇到食品安全問題時，一般都采取消極規避的態度，搭便車行為比較普遍。面對問題食品，消費者一般都消極避開，轉向食用其他食品，而把揭露食品安全問題的責任推給了其他人，在經過媒體或者舉報者揭露成功后，經過政府相關部門嚴打不安全食品，搭便車行為便會得到明顯的利益體驗。即使相關部門打出有獎舉報的招牌，消費者仍然因各種原因無法持續保持警惕和下定舉報決心?？偟膩碚f，當前搭便車行為成為普遍現象，這也是阻礙食品安全管理創新的重要非制度性因素。

四、公眾參與能力不足增加了食品安全管理創新難度

隨著網絡的普及和消費者維權意識的增強，公眾參與理應成為我國食品安全管理創新的推動力。一般情況下，消費者相對于企業處于信息劣勢，公眾參與能夠有助于信息披露制度的完善，在網絡時代，消費者借助公眾參與的強大力量獲得實際的民主權利。而目前我國食品安全輿論監督力量還較薄弱，主要表現為食品安全公眾參與理性不足和參與行為不當，這也是影響我國食品安全的非制度性因素。

一方面，公眾參與理性不足。至2013年6月底，我國網民總數已經達到5.91億人，這一規模仍然有擴大趨勢，這樣一個龐大的群體對食品安全管理創新工作影響較大。而我國目前的公眾參與理性不足集中體現為民智集體近視。自從震驚全國的阜陽大頭娃娃和三聚氰胺事件等一系列食品安全問題出現以后，消費者普遍產生恐慌心理，甚至拒買國內奶粉。2013年1月25日新西蘭奶粉被曝出“涉毒”事件后，民眾恐慌，后經過專家調查研究和解讀，所曝出的“涉毒”奶粉實際上是雙氰胺，這種物質是無毒的，其毒性遠遠低于一般的鹽。國內消費者對奶業的信任危機從何而來？遇到食品安全問題我國消費者要么以訛傳訛，要么針對政府監管發問，對我國食品安全管理創新工作喪失信心，能夠理性而冷靜看待問題者較少。特別是知識分子這類群體參與理性不足的危害更大，各界名人微博在群眾中影響巨大，受這些言論和文字啟發，公眾不把解決問題作為目標，而是以訛傳訛，這種消極態度無形之中增加了食品安全管理創新的難度。

另一方面，公眾參與行為不當。公眾參與行為不當主要表現為媒體報道偏頗和網絡濫用。媒體報道偏頗一般是由于媒體報道監審有失公允造成的，直接使部分媒體成為利益集團的獲利工具，使原本信息缺乏的消費者重新陷入信息不對稱的消費誤區。媒體報道并未起到應有的作用，反而構成誤導消費的行為，這不得不使人反思報道稿件的監審問題，究竟是媒體記者缺乏百科知識的誤讀，還是相關部門與企業尋租行為的產物，亟需引起廣泛關注。雖然從無證據表明，但是媒體在食品安全領域極少數報道的偏失，的確造成了不可容忍的惡果。事實上，在現有的框架內，少之又少的“偏頗報道”，已能獲得嚴肅處置。但不可否認的是，一些觀點偏頗的報道深深影響了消費者的判斷。特別是廣大農民消費者食品安全知識匱乏，在面對媒體的偏頗報道時，無法做出準確判斷，便信以為真，特別是在媒體列出大量“實例”的情況下更是如此。網絡濫用則主要是因為缺乏有效的網絡監督機制，使部分失實信息和虛假食品廣告廣泛傳播，特別是有明星代言的不安全食品廣告直接誤導消費者。總之，公眾參與行為不當是輿論監督行為失職的重要表現，可能導致食品安全問題被擴大化或者未引起足夠重視，從而給消費者造成負面影響，這是毋庸置疑的。因此，亟需找到一種公允的監督機制，以消費者吃上放心食品為目的。

綜上所述，如果食品檢驗技術、企業和消費者社會責任以及輿論監督等非制度性因素的負面影響得不到有效解決，容易產生安全食品有限供給—食品安全問題—管理創新難題等一系列惡性循環，深刻影響著食品安全管理創新的進程。為此，在食品安全治理過程中，政府以及全社會應積極投入資金，共同致力于食品安全檢測技術的開發和應用，嘗試鼓勵高校和各級科研單位進行實驗，積極引入科技含量高的檢測設備和科學技術人員，加強科研隊伍建設。在強調完善目前我國食品監管體制的同時，注重培養高素質的檢測執法隊伍。廣泛發動群眾積極參與到食品安全監管工作中，特別是要鼓勵食品安全事件采編記者積極走訪，并配合專家科學推敲和驗證，加強媒體報道監審力度，避免誤導消費者。鼓勵公眾有依據地爆料黑心食品內幕，創造性地形成專家、普通消費者、記者、生產經營者等共同組成的第三方食品安全監管組織等。盡快突破食品安全關鍵檢測技術開發的科技瓶頸，引導消費者理性消費，理性參與食品安全監管，促使企業積極發揮社會責任感，制售有良好品質保證的安全食品。引導這些非正式制度發揮其積極作用，變食品安全被動監管為主動監管，成為我國食品安全管理創新的重要舉措。以此推進我國食品安全社會管理創新進程，推動正式制度更加及時地發揮惠民作用，從而最終促使公眾健康飲食、社會和諧進步。

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責任編輯 于曉媛