政府可以負(fù)債但不能與民爭利扭曲市場

2013年已經(jīng)成為過去，審計(jì)署也公布了截至2013年6月底的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果。如果把政府當(dāng)作一家公司，這樣的債務(wù)負(fù)擔(dān)并不嚴(yán)重，如果把政府當(dāng)作政府，這樣的債務(wù)負(fù)擔(dān)卻頗為扭曲。

有史以來最龐大的地方債務(wù)審計(jì)為期兩個(gè)月，動用了5.44萬名審計(jì)人員，對中央、31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和5個(gè)計(jì)劃單列市、391個(gè)市（地、州、盟、區(qū)）、2778個(gè)縣（市、區(qū)、旗）、33091個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）的政府性債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)。情況好于普遍預(yù)期，負(fù)債率在警戒線之內(nèi)。截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元。截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與當(dāng)年GDP（518942億元）的比率為36.74%。將或有債務(wù)折算在內(nèi)，2012年底全國政府性債務(wù)的總負(fù)債率為39.43%，遠(yuǎn)低于國際通常使用的60%的負(fù)債率警戒線。

債務(wù)并非無憂。首先是政府負(fù)債上漲較快，2013年6月末，地方政府性債務(wù)比2012年末增長12.6%，年化增長26.8%，遠(yuǎn)超GDP10%左右的名義增長水平。

政府債務(wù)投向似乎印證了政府并沒有干擾市場秩序，這一結(jié)論沒有深入剖析債務(wù)結(jié)構(gòu)。從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，形成了大量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營收入作為償債來源。在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)101188.77億元中，用于市政建設(shè)、土地收儲、交通運(yùn)輸、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目的支出87806.13億元，占86.77%。

沒有指出的問題在于，地方政府債務(wù)與土地之間過于密切的關(guān)系。截至2012年底，11個(gè)省級、316個(gè)市級、1396個(gè)縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額93642.66億元的37.23%。這就意味著，只有土地價(jià)格上升到足以覆蓋開發(fā)成本，地方政府才能償還債務(wù)。不僅如此，由于目前抵押貸款或多或少與房地產(chǎn)有關(guān)，因此無論貸款還是信托，其背后的抵押品主要還是房地產(chǎn)，土地征用、出售掌握在政府手中，政府與土地的雙重信用保障廉價(jià)資金源源不斷流入政府相關(guān)部門手中。房地產(chǎn)一旦下行，政府的償債能力不堪重負(fù)。由政府背書、土地背書獲得廉價(jià)資金，這一激勵(lì)機(jī)制從根本上就是錯(cuò)誤的。

另一方面，對于投資形成的資產(chǎn)的估值也應(yīng)該在動態(tài)中把握，城市軌交、水熱電氣等當(dāng)然是資產(chǎn)，但是否屬于優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，要看能否帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)形成新的財(cái)富增長源。即使是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，也要看債務(wù)期限是否合適。以高鐵為例，一向是國人在高端制造領(lǐng)域的驕傲名片。筆者支持以高速軌道交通帶動中國的客流與物流。但高鐵所帶來的沉重債務(wù)是不可承受之重，中國鐵路總公司（原鐵道部）通過發(fā)行政府支持債券或以鐵路建設(shè)基金提供擔(dān)保等方式舉借22949.72億元，用于鐵路項(xiàng)目建設(shè)。截至2013年6月底，該公司匯總財(cái)務(wù)報(bào)表反映資產(chǎn)總額46631.59億元，負(fù)債總額29182.15億元。鐵總公司的資產(chǎn)不能出售，經(jīng)營效率如果不能提升，就是資產(chǎn)價(jià)值十倍于負(fù)債也無濟(jì)于事。沒有接盤的價(jià)格是無效價(jià)格，空有財(cái)富生成能力而一直虧損的企業(yè)是糟糕的企業(yè)。

最后一個(gè)嚴(yán)重的問題是期限錯(cuò)配，短債長股或者違約，或者債務(wù)展期，以舊還新。2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%和21.89%，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期需償還的占18.76%。超過81%的債務(wù)4年內(nèi)到期。已有2個(gè)省級、31個(gè)市級、29個(gè)縣級、148個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率 （舉借新債償還的債務(wù)本金占償還債務(wù)本金總額的比重）超過20%。

看到地方債的絕對額不高就舉手歡呼，這不明智。要看到的是地方債背后的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)紊亂和金融失序，要看到優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的低效和土地的核心潤滑作用，在改變地方債結(jié)構(gòu)的同時(shí)要扭轉(zhuǎn)的是實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡，讓創(chuàng)造財(cái)富的企業(yè)得到更便宜的價(jià)格，更廣闊的發(fā)展空間。政府可以負(fù)債，前提是建立嚴(yán)格的預(yù)決算體制，不能與民爭利，不能扭曲市場。