南亞國家政策的憲法效力文本分析

〔摘要〕 南亞國家憲法中的政策條款不僅具有結構上的特色，而且涉及內容十分廣泛，具有明顯的憲法效力。南亞國家憲法中的政策條款，僅僅是對立法機關立法行為的一種判斷，同時，行政機關履行職責也應當遵守國家政策原則的規定。南亞國家憲法中的政策條款不具有可訴性，同時也排除了司法審查。南亞國家憲法建立起了政策條款和基本權利條款在憲法效力上的區分與平衡機制，這體現在：將基本權利條款與國家政策條款分開并賦予不同的效力，基本權利條款和國家政策條款在內容上有重疊，基本權利條款和國家政策條款沖突時折射出社會公平的價值等。南亞國家政策入憲的啟示是：國家政策入憲，有利于對國家的長期發展進行確定性指引，為人民評價和監督政府提供了明確標準，可以展示國家的目標和理想等。

〔關鍵詞〕 憲法效力，國家政策，南亞國家

〔中圖分類號〕D911 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）05-0121-04

國家政策的英文表述為“Basis Policy of StateorNational Policy”，通常指一個國家關于管理和發展的基本指導方針和方向。對于國家政策入憲的合理性，歷來就存在理論分歧。一種觀點認為，國家政策入憲會造成憲法的頻繁修改，有損憲法的權威；另一種觀點則認為，國家政策入憲改變了古典政治憲法的結構，被稱為“憲法的第三種結構”，是國家由消極責任向積極責任轉變的重要體現。現實情況是，國家政策入憲已成為現代憲法的發展趨勢。例如，我國憲法將國家政策規定于“總綱”中，而魏瑪憲法將國家政策規定于“社會生活”一章中，1977年的蘇聯憲法將國家政策置于序言之后的“蘇聯的社會制度基礎和政治基礎”，我國臺灣地區則以“基本國策”專章的形式規定了國家政策。以印度為代表的南亞國家的憲法不僅將國家政策在公民基本權利和國家權力這兩章之間，以“國家政策指導原則”①一章或一節的形式加以規定，具有結構上的特色，而且涉及政治、經濟、社會生活、文化教育、國防外交、民族關系等多個領域，內容十分廣泛。其中，經濟政策只占其中的百分之九左右，大部分是有關就業、工作環境、對婦女、老人等社會福利與保險等社會保障方面的規定，體現出社會正義和實質平等的理念，具有明顯的憲法效力。為此，本文擬通過對以印度為代表的南亞國家憲法文本的考察，就這些國家憲法所規定的國家政策是否具有約束力，對何者產生約束力，以及是否具有司法適用性這三個根本問題進行分析。

一、南亞國家憲法政策條款對立法機關和行政機關的約束力

關于憲法中的政策條款對立法機關的效力，目前學界主要有兩種觀點。一種觀點認為，憲法中的政策條款不具有規范效力。他們把國家政策條款視為“方針條款”，認為憲法中的國家政策條款不具有規范的拘束力，只是為了給人們提供一種方向性的指示，對一個與其相背的立法并不能發揮糾正的作用，即將其歸為純粹宣誓性與期待性的條款。以Dr.Ambedkar為代表的印度國民議會議員甚至認為，“憲法中的國家政策條款是多余的，或者說是一些指引，但是不可能立刻實現的原則或指示。”主張憲法中的政策條款不具有法規范性的理由是憲法所規定的國家政策難以作為法院裁決糾紛的依據，因為綱領性的規定無法確定其內容，因而不具有強制執行性。由于不具有法規范的屬性，所以不能強制國家機關遵守，也不能作為司法機關司法審查的直接依據。另一種觀點認為，國家政策規定在憲法條文中，是對立法者的憲法委托，委托立法者需以“特定的、細節性的行為貫徹之”。與否認國家政策具有規范效力的人不同，持這種觀點的人認為，國家政策條款具有法的規范效力，立法者在實現該委托時，雖然擁有大量的裁量權限，但是若立法者訂立的法律與憲法中的國家政策條款相違背，會產生違憲的后果。這種觀點認為，憲法中的國家政策首先在于約束立法者，以責令國家調和社會中相互沖突的利益，如果立法機關不作為，則構成違憲。這種方式被德國學界認為是實現社會基本權利較為合適的方法。②同樣，將憲法中的國家政策視為制度保障，和憲法委托的相同之處在于，都規定立法者為義務主體，具有規范的約束力。其區別在于，將國家政策條款視為憲法樹立的一種制度，立法者有義務進一步創建相關的制度來實現國家政策條款的要求。

通過考察南亞國家的憲法，我們發現，否認憲法中政策條款的規范效力顯然過于極端。憲法中的國家政策條款雖然屬于綱領性規定，內容模糊，但不能以此來否定其拘束性。南亞國家憲法均明確規定國家政策條款具有約束性。印度憲法規定，“本篇所規定的原則是治理國家的根本，國家有責任在制定法律時貫徹這些原則”；巴基斯坦憲法規定，“本章所規定的原則通稱政策原則。任何國家機關和當局以及代表國家機關或當局執行職責的個人，必須遵守有關的政策原則。”這些國家的憲法文本都以規范性要求明確規定了國家政策的約束力，國家機關有責任將這些政策予以貫徹。

那么，國家政策條款是否屬于憲法委托，即立法機關是否有義務和責任根據憲法中的政策條款進行立法？孟加拉憲法第8條第2款規定，“本章所述原則是治理孟加拉國的基本原則，是國家制定法律所依據的原則”；印度憲法第37條規定，“本篇所述原則是治理國家的根本，國家有責任在制定法律時貫徹這些原則。”英文表述使用的“inmakinglaws”或“inthemakingoflaws”，中文意思是“在制定法律中”，這與一般情況下對議會作出憲法委托的表述所使用的“bylaw”（通過制定法律）有所區別。這種表述上的不同，表明這并不是對立法機構積極履行立法義務的規定，而是一種行為上的約束，即立法機關在制定法律時必須和這些原則保持一致，或者不抵觸。換言之，這些規定并不要求立法機關必須履行這些立法義務，當然也不構成所謂的立法不作為，僅僅是對立法機關立法行為的一種判斷。這可以從斯里蘭卡憲法的相關規定得到進一步的佐證。斯里蘭卡憲法明確規定，“本條所規定的國家政策指導原則旨在指導議會、總統、內閣制定法律、治理國家，以建立一個公正、自由的社會。”這里用的是“指導（guide）”一詞，說明憲法中的國家政策條款并不是毫無意義的綱領性方針，也并不構成立法委托，而是為立法機關的立法行為確立判斷標準，促使立法機關在立法過程中要符合基本原則條款的規定。

此外，南亞國家憲法普遍規定，行政機關履行職責也應當遵守國家政策原則的規定。巴基斯坦伊斯蘭共和國憲法第29條第3款明確規定，“每年，總統應就聯邦事務，省長應就本省事務，責成有關人員草擬關于遵循和執行政策原則情況的報告，并分別提交議會上下兩院或省議會；國民議會和參議院或省議會的議事規則應就對上述報告進行討論事宜作出規定。”從而明確了執行這些政策的行政機關的積極義務。行政機關在此類報告中應當反映政府當年就保證婦女參與國家生活、掃除文盲、保護婚姻家庭、提高人民生活水平等各個方面采取了哪些措施，達到哪些效果。這就要求行政機關要按照憲法規定，采取有效措施以保障國家政策條款所涉及的公民就業權、受教育權的落實。

二、南亞國家憲法政策條款對司法機關的約束力

有學者認為，憲法中的國家政策條款特別是涉及國家社會經濟政策和福利政策的內容，應當同憲法權利一樣，具有直接效力，可以請求法院的救濟。例如，憲法中的國家政策條款通常會規定國家有責任促進就業，此種觀點認為，這一規定就是創設了憲法上的就業權，公民有權利直接行使而無需以其他法律為前提。但這一觀點承認公民可以依據憲法條款向法院尋求救濟，“無異是將政治政策的決定權限，由國會轉移到法院的手上，如此，憲法所分別賦予立法者及法院的任務及職權，便形成混淆。”②

南亞國家憲法中的政策條款都明確規定了國家政策條款的不可訴原則。印度憲法第37條規定，“本篇所含條款，不通過任何法院實施”；巴基斯坦憲法第31規定，“不得以與政策原則不一致為理由提出指控”；孟加拉憲法第8條第2款規定，“本章所述的原則，沒有司法強制性”；斯里蘭卡憲法29條規定，“本章規定既未授予權利也未施加義務，其在任何法院、法庭均無強制力。不得以違反本章規定為由向任何法院、法庭提起訴訟。”顯然，這些國家的憲法均明確規定了國家政策的不可訴性，即任何人不得以憲法中的國家政策條款為依據尋求救濟。〔1 〕

國家政策條款不具有可訴性，是否等于排除了司法審查？如果將國家政策條款視為立法機關應當履行的積極義務，立法機關的立法不作為就需要承擔法律責任，應將其納入司法審查的對象。但根據前文分析，憲法中的國家政策條款并沒有賦予立法機關積極義務，只是為立法機關提供一個制定法律的指南和指導，不得以憲法中的國家政策條款為依據判定立法機關違憲。巴基斯坦憲法第30條就明確規定，“不得以與政策原則不一致為理由而對行動或法律的有效性提出異議”。這就不僅排除對立法機關的司法審查，也排除了對行政機關的司法審查。

排除司法審查，也不具有可訴性，那么，國家政策條款是否對司法機關有約束力？從憲法文本看，南亞國家憲法中的政策條款都明確“國家機關”有遵守國家政策的義務，司法機關自然包含在國家機關的范圍之內。斯里蘭卡憲法第27條第1款明確規定遵守國家政策條款的主體包括“議會、總統、內閣”；印度憲法則在36條中將國家政策的遵守主體明確定義為“國家“，除需另作解釋外，這里包括印度政府與議會、各邦的邦政府與邦議會以及在印度領土內或屬于印度政府管轄的地方當局或其他機構；孟加拉憲法規定，“‘國家’包括議會、政府和法定公共當局”。從這些規定可以看出，大部分南亞國家都未將司法機關排除在外。但問題在于，對司法機關而言，憲法既排除司法審查，又排除可訴性，在實踐中應當如何適用國家政策條款？

三、南亞國家憲法政策條款和基本權利條款效力的區分與平衡機制

南亞國家憲法明確規定國家政策條款和基本權利條款在效力上的區別，基本權利條款可以由法院適用，而國家政策條款不具有可訴性，但是否可以由此得出，基本權利條款優先于國家政策條款？當國家政策條款和基本權利條款在現實中發生沖突時，究竟何者優先？

首先，將基本權利條款與國家政策條款分開并賦予不同的效力。印度憲法規定，包括平等權、自由權、反剝削權、宗教自由權、文化教育權在內的基本權利，通過最高法院視情況發布包括人身保護令（habeascorpus）、執行令（mandamus）、禁令（prohibition）、追究權力令（quowarranto）與調卷令（certiorari）等令狀予以保障。但是對于國家政策的指導原則，則明確規定不得通過法院實施。雖然“國家政策指導原則”沒有直接的法律效力，但“將基本權分為二個層次，以不同的方式加以保障是印度憲法的重要特點。〔2 〕 （P90 ）

其次，基本權利條款和國家政策條款在內容上有重疊。從憲法文本可以發現，國家政策指導原則所涉及的內容在基本權利中也有所規定。斯里蘭卡憲法第3章基本權利第12條第2款規定，“公民不因政治觀念、種族、語言、宗教、社會地位、性別、出生地等遭受歧視”，而在國家政策指導原則中的第27條第6款規定，“國家應保障公民享有平等機會，任何公民均不會因其職業、種族、語言、社會地位、宗教、政治見解而遭受不利條件。”規定的內容都是公民的平等權，但為什么要分別在不同章節作出規定？仔細分析不難發現，基本權利條款對平等權的規定可以理解為禁止任何人因種族、宗教、語言、社會地位、性別、政治觀念、出生地等歧視公民的行為，即賦予包括國家機構在內的所有機關和組織消極不作為的義務，而國家政策條款規定可以理解為是對國家責任的申明和強調。國家政策條款中多以“國家應致力于”、“國家應禁止”、“國家應保護”、“國家應采取措施”的表述強調國家積極作為的責任，而不能僅僅根據國家的需要，否定其對人權保障的價值。顯然，這是從兩個不同角度對同一種權利進行規定。

再次，基本權利條款和國家政策條款沖突時折射出社會公平的價值。憲法賦予國家政策條款和基本權利條款不同的法律效力，當二者發生沖突時，應當如何解決？隨著福利國家理念的逐漸興起，南亞國家更加關注公民對社會公平的期待，糾正過度自由競爭帶來的社會不公正。〔3 〕自上世紀80年代以來，印度最高法院在判例中多次強調兩者價值的同等性。印度最高法院對“國有化法”一案的裁決就是建立在對憲法第3篇與第4篇之間的平衡上，如果強調一方的優勢地位就可能導致對這種平衡的破壞，這種平衡體現為印度憲法第31丙條的規定中。該條款規定，“任何保證實施第4篇確定的全部或部分原則的國家政策之法律，不得以其同第14條、第19條規定的權利相抵觸或剝奪損害了這些權利而視為無效，任何宣告實施這種政策的法律都不得以它未能實施這種政策為由向法院提出質疑。”③孟加拉憲法第47條第1款規定，“凡對下列任何事項做出規定的法律，不得因它與本章所保障的權利相抵觸或者因它取消或剝奪本章所保障的權利而視為無效。，如果議會在上述法律（如果是現行法律，包括所作修正）中明確宣布，制定上述條款是為了使本憲法第2章所述國家政策基本原則發揮有效作用。”此類規定的目的是為授權立法機關在立法時對基本權利予以合理的限制，使財產所有權、自由權等受到國家政策的限制，充分顯示出憲法對社會公平和正義的追求。

最后，基本權利和憲法政策相結合保障人權。印度最高法院通過適用憲法中的政策條款確認那些體現關懷弱者權利的政府行為的合憲性。如在FrancisCoralieMullin一案中，法官巴格瓦蒂宣稱：“生命權包括由尊嚴地生活的權利，包括所有與此相關聯的東西：基本的生活必須品如足夠的營養、衣著和棲息場所。”印度最高法院在保障公民基本權利時，自覺將國家政策的指導原則納入其中，如最低工資保障、人道的工作條件、提供一定的生活標準、提高營養和公共健康等等。印度最高法院根據憲法的國家指導原則，通過擴大解釋，使得某些基本的經濟人權也可以像基本權利那樣得到落實。印度將國家管理的基本原則作為政策條文寫入憲法，規定立法機關、行政機關和司法機關在履行職責時都應當推動這些原則的實現，促使印度法院特別是最高法院通過發揮司法能動性，對弱勢群體進行傾斜性保護，這是對近代以來片面強調自由和形式平等原則的糾正。因此，有學者指出，“印度憲法中的‘國家政策指導原則’是采取肯定性行動保護、提高社會中弱者地位的指令”。④

四、啟示

限制國家權力和保障公民權利是傳統憲法的主要內容，但隨著社會的發展，憲法的作用不僅在于約束國家權力以防止侵犯公民權利，而且擔負起更多福利國家的責任。在此背景下，以憲法規范的形式確認國家政策，是必然選擇。

首先，國家政策入憲，能使國家所制定的政策不偏離憲法規定的方向，從而有利于對國家的長期發展進行確定性指引，對民主執政發揮約束力。其次，國家政策入憲，也為人民評價和監督政府提供了明確標準，人民可以藉此審視政府的行為是否有偏差，“盡管不是由法院追究責任，但是選民們會追究責任的”。〔4 〕 （P137 ）再次，國家政策入憲，可以展示國家的目標和理想。例如義務教育水平的提高、工作條件的保障和生活水平的改善，由于國家政策通過憲法確定為管理國家的基本原則，因此，立法機關、行政機關、司法機關都有義務在履行職責時推動這些原則的實現。正如詹寧斯所述：寫入憲法的“社會政策的指導原則”，“旨在為議會提供一般指導”，“所有這些內容之所以被寫入憲法，是因為憲法起草者和批準者認為這些內容是合乎需要的。” 〔5 〕 （P26 ）最后，“憲法不是國家政策” 〔6 〕，但是憲法可以規定國家政策。目前，我國憲法學界對憲法總綱中的政策性規定存在分歧。有學者認為國家政策不應入憲法，原因在于這有可能削弱憲法的穩定性及權威性，同時，“憲法中規定一般政策將束縛立法者的手腳，使之不能隨社會變化而即時進行政策調整”，特別是經濟政策條款成為歷次修憲的主要部分，成為這種觀點的有力論據。南亞國家的政策入憲及其在實踐中對保障社會和諧發展，以及通過基本權利條款和政策條款權的有效平衡對社會正義產生的積極作用，為我們正確認識國家政策的憲法效力，提供了十分重要的借鑒意義。我國憲法中的政策條款一方面在內容上應當更具有長遠性和社會發展的總體性，另一方面在規范性和效力上也需要提高。

注 釋：

①具體表述略有不同，如孟加拉表述為“國家政策的基本原則”，巴基斯坦稱為“政策原則”，為了方便表述，以下都稱其為“國家政策”。

②參見：陳新民.德國公法學基礎理論（下）〔M〕.濟南：山東人民出版社，2002，697-698頁.

③印度憲法第13條規定了違反或侵害基本權利的法律無效，第十四條規定“在印度領土內，國家不得拒絕給予任何人法律上之平等，或法律上之平等保護。”第十九條規定自由權。

④參見：〔美〕路易斯·亨金，阿爾伯特·J·羅森塔爾編，鄭戈等譯.憲政與權利〔M〕.北京：生活·讀書·新知三聯書店，1996，118頁.

參考文獻：

〔1〕秦穎慧.論憲法司法化〔J〕.河北法學，2002（5）.

〔2〕韓大元.亞洲立憲主義研究〔M〕.北京：中國人民公安大學出版社，1996.

〔3〕魏建新.論憲法權利的實施〔J〕.河北法學，2011（07）.

〔4〕〔美〕路易斯·亨金，阿爾伯特·J·羅森塔爾.憲政與權利〔M〕.鄭戈，等，譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，1996.

〔5〕〔英〕詹寧斯.法與憲法〔M〕.龔祥瑞，等，譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，1997.

〔6〕張千帆.憲法不應當規定什么〔J〕.華東政法學院院報，2005（2）.

責任編輯 楊在平