食品安全社會(huì)治理困境及解決機(jī)制

【摘要】我國(guó)的食品安全社會(huì)治理已經(jīng)具備了政治、法制、經(jīng)濟(jì)和經(jīng)驗(yàn)等方面的背景條件，但仍存在著社會(huì)個(gè)體難以擁有較高專業(yè)能力，各監(jiān)督主體間信息傳遞不暢、混亂，監(jiān)督主體與食品違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間博弈力量失衡等困境，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變信息傳播方式，構(gòu)建社會(huì)力量合作的組織平臺(tái)，改變與食品違法行為的博弈格局。

【關(guān)鍵詞】食品安全 社會(huì)治理 困境 解決

【中圖分類號(hào)】F203 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

原《食品衛(wèi)生法》頒布于1995年，與當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)，該法秉承的是一種完全行政管理的理念；2009年出臺(tái)的《食品安全法》則已經(jīng)意識(shí)到在行政權(quán)力之外還有“食品行業(yè)協(xié)會(huì)”、“社會(huì)團(tuán)體、基層群眾性自治組織”、“新聞媒體”等組織和個(gè)人可以發(fā)揮食品安全領(lǐng)域的監(jiān)督作用，并將這些力量納入到法律條文之內(nèi)。從食品安全實(shí)踐上看，近年來(lái)的食品安全的諸多案件是緣起于群眾舉報(bào)、媒體報(bào)道而納入國(guó)家權(quán)力視野。例如，吉林省2012～2013年兌現(xiàn)食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和大案補(bǔ)助217萬(wàn)元①，2014年7月福喜過(guò)期肉事件不是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，而是由媒體記者臥底曝光，這些案件都向立法者和社會(huì)公眾揭示了一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)：行政權(quán)力獨(dú)木難支，需要社會(huì)力量輔助建立起完善的食品安全治理體系。那么，我國(guó)是否具備了建立這一體系的條件？是否還存在一些問(wèn)題需要解決？

食品安全社會(huì)治理的背景條件

“治理”概念是由世界銀行提出的，各國(guó)學(xué)者對(duì)它進(jìn)行了不同的定義描述，全球治理委員會(huì)在研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》中將治理界定為：各種公共的或私人的個(gè)人或機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。食品安全關(guān)系到所有人的生命和健康，自然是一種“共同事務(wù)”，食藥部門、農(nóng)業(yè)部門乃至公安部門、法院等公共機(jī)構(gòu)也一直在以各種行政和刑事的方式管理這一共同事務(wù)。但在中國(guó)這個(gè)行政色彩濃厚的國(guó)家，私人性質(zhì)的個(gè)人或機(jī)構(gòu)能夠參與到這項(xiàng)共同事務(wù)中來(lái)嗎？

政治與法制條件基本具備。政治層面上，黨和國(guó)家早就開始探索新的治理體制與治理機(jī)制。十八大報(bào)告中提出“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，“強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也指出，要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”，“鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。這些都說(shuō)明頂層設(shè)計(jì)者已經(jīng)允許并鼓勵(lì)私人性質(zhì)的個(gè)人、機(jī)構(gòu)廣泛參與社會(huì)事務(wù)。

法制層面上，以《食品安全法》的第七條至第十條對(duì)社會(huì)力量的規(guī)定為基礎(chǔ)，2012年6月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》又明確指出，應(yīng)當(dāng)“動(dòng)員全社會(huì)廣泛參與”，“大力推行食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)”，“加強(qiáng)宣傳和科普教育”，并“構(gòu)建群防群控工作格局，充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與食品安全治理的積極性、主動(dòng)性，組織動(dòng)員社會(huì)各方力量參與食品安全工作，形成強(qiáng)大的社會(huì)合力。”還有不少地方政府新出臺(tái)了食品安全違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法。凡此種種，說(shuō)明立法領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)力量的認(rèn)可和重視程度也有了相當(dāng)大程度的提高。

經(jīng)濟(jì)條件逐漸成熟。社會(huì)力量參與公共事務(wù)管理的前提是作為最小單位的個(gè)人要有相應(yīng)的意愿和能力。馬斯洛的需求層次理論指出，人的需求分為五種，按照從低到高的基本順序排列為生理上的需求、安全上的需求、情感和歸屬的需求、尊重的需求、自我實(shí)現(xiàn)的需求。雖然這種排序也會(huì)有例外情況，部分個(gè)體可能選擇“舍生取義”，但在普遍情況下，低層級(jí)的需求得到滿足之后人才會(huì)產(chǎn)生高一層次的需求。

在食品安全領(lǐng)域，個(gè)體滿足了基本的生理需求，也即“能吃飽”之后，就會(huì)產(chǎn)生“要吃得安全”的需求。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2013年各項(xiàng)數(shù)據(jù)顯示，在居民人均收入方面，全年城鎮(zhèn)居民人均總收入29547元，其中城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26955元，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長(zhǎng)7.0%，全年農(nóng)村居民人均純收入8896元，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長(zhǎng)9.3%；在食品消費(fèi)方面，《2013年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2013年中國(guó)農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為37.7%，比上年下降1.6個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為35.0%，下降1.2個(gè)百分點(diǎn)，均已達(dá)到聯(lián)合國(guó)所界定的相對(duì)富裕水平。排除特困地區(qū)與特困家庭等極端情況，這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，我國(guó)居民在食品領(lǐng)域最低層次的基本的生理需求已經(jīng)得到滿足，對(duì)食品安全的關(guān)注成為必然。

社會(huì)治理實(shí)踐的成功案例數(shù)量增多。在生活水平提高、閑暇時(shí)間增加的前提下，一批富有社會(huì)責(zé)任感的先行者已經(jīng)開始以個(gè)體或組織的形式參與社會(huì)事務(wù)治理，并在環(huán)保、教育、扶貧等各個(gè)領(lǐng)域做出了很大貢獻(xiàn)。例如，民間環(huán)保組織“自然之友”在滇西北天然林和滇金絲猴保護(hù)、藏羚羊保護(hù)、首鋼搬遷、圓明園環(huán)評(píng)聽證等多個(gè)事件中發(fā)揮了重要作用；藍(lán)天救援隊(duì)參與了汶川地震、貴州抗旱、玉樹地震等多次重大災(zāi)難救援，做出了突出成績(jī)；公益網(wǎng)站“寶貝回家尋子網(wǎng)”已幫助878人找到親人。在這些傳統(tǒng)觀念認(rèn)為該由政府做的事情中，社會(huì)力量的參與為國(guó)家權(quán)力彌補(bǔ)了很多空白點(diǎn)和盲區(qū)，實(shí)踐中政府在收到積極效果之后往往也予以政策和經(jīng)濟(jì)上的支持。

食品安全社會(huì)治理的困境

在國(guó)家主動(dòng)放權(quán)和還權(quán)于社會(huì)的背景和趨勢(shì)下，在社會(huì)力量已經(jīng)有了意愿、能力和榜樣的基礎(chǔ)上，行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體、消費(fèi)者、社會(huì)公眾等主體參與食品安全監(jiān)督治理已經(jīng)具備了良好的背景，但是，這并不意味著我國(guó)的食品安全社會(huì)治理體系已經(jīng)成熟。從目前的食品安全治理實(shí)踐來(lái)看，社會(huì)力量的監(jiān)督作用還比較零散、隨機(jī)，沒有像前文所述的環(huán)保、救援等組織一樣形成成熟體系。已有的食品相關(guān)協(xié)會(huì)并不意味著行業(yè)自治機(jī)制的建立，甚至?xí)?duì)會(huì)員企業(yè)、其他社會(huì)團(tuán)體乃至整個(gè)社會(huì)公共利益造成一定的負(fù)面影響②。一般消費(fèi)者和社會(huì)公眾對(duì)于食品安全的反應(yīng)大多數(shù)還限于“用腳投票”，也即根據(jù)媒體報(bào)道的各類消息選擇或者放棄某類、某一品牌的食品，“王海”式的主動(dòng)舉報(bào)和監(jiān)督者數(shù)量并不多。筆者分析，社會(huì)力量在良好的社會(huì)大背景下沒有起到行政權(quán)和學(xué)界預(yù)期的效果原因有以下幾個(gè)方面：

個(gè)體難以擁有較高的專業(yè)能力。在已有的成功案例中，環(huán)保、教育、扶貧、打拐等都更類似于看得見、摸得著的搜尋品（指消費(fèi)者在購(gòu)買商品之前通過(guò)自己檢查就可以知道其質(zhì)量的商品），不需要特別的專業(yè)水準(zhǔn)即可參與。但是，食品兼具了搜尋品、經(jīng)驗(yàn)品和信任品三個(gè)特征，添加劑、抗生素、轉(zhuǎn)基因等因素加入進(jìn)來(lái)之后，食品的信任品特征越來(lái)越強(qiáng)，買方和賣方之間的信息不對(duì)稱越來(lái)越明顯，“檸檬市場(chǎng)”效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，消費(fèi)者對(duì)食品安全的信心降低，卻因基本的生活需要而不得不做出“冒險(xiǎn)”式的購(gòu)買選擇。消費(fèi)者不可能全都成為食品行業(yè)的專家，更不可能了解、掌握種類繁多、數(shù)量巨大的各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)并將自己購(gòu)買來(lái)的食品加以對(duì)照、檢測(cè)，因此，食品安全領(lǐng)域的個(gè)體參與難度要遠(yuǎn)大于其他領(lǐng)域，需要有其他主體提供專業(yè)信息作為支撐。

信息傳遞不暢、混亂。與社會(huì)普通個(gè)體相比，食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)和行業(yè)協(xié)會(huì)的專業(yè)能力較高，但是如果信息傳遞環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，社會(huì)治理仍然難有明顯起色。雖然食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政執(zhí)法檢查、專業(yè)機(jī)構(gòu)技術(shù)檢測(cè)掌握到部分信息，隨后通過(guò)電視、報(bào)紙、官方網(wǎng)站和微博向社會(huì)做傳達(dá)，但是仍不排除有很多消費(fèi)者尤其是底層消費(fèi)者并不知曉，因?yàn)樗麄兊娜粘Ｉ畈⑽磁c這些渠道緊密相關(guān)，“人們的信息接收往往具有強(qiáng)烈的路徑依賴特點(diǎn)，他們總是選擇自己最常用、最習(xí)慣的接收模式，把注意力更多地分配在常用渠道承載的信息上”，“如果信息僅僅只是完成了向外發(fā)送，而并未能夠在接收者的常用渠道流動(dòng)，他們將不會(huì)把有限的注意力分配于此，導(dǎo)致無(wú)效傳播”③。因此，食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾尤其是最底層消費(fèi)者之間的信息傳遞方式還有待進(jìn)一步改進(jìn)。

包括食品行業(yè)協(xié)會(huì)在內(nèi)的我國(guó)的多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)目前還存在較強(qiáng)的行政色彩，處于當(dāng)?shù)卣块T的從屬地位，成為主管部門安置退休人員和閑散人員的就業(yè)機(jī)構(gòu)④。政權(quán)出于維持社會(huì)穩(wěn)定等目的可以在一定程度上約束行業(yè)協(xié)會(huì)的行為，從而影響其獨(dú)立向社會(huì)公眾及時(shí)傳遞有效信息，當(dāng)然，協(xié)會(huì)內(nèi)部也包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，他們掌握了比較全面準(zhǔn)確的信息，但出于整體行業(yè)利益考慮，還是會(huì)選擇短視行為，不向監(jiān)管機(jī)關(guān)和社會(huì)公開已知的違法方法和技術(shù)，只有在內(nèi)部利益分布不均衡的情況下，才會(huì)出現(xiàn)一些不同的聲音，因此，這一渠道的信息傳遞不是完全公開透明的，也經(jīng)常會(huì)有掩飾性、爭(zhēng)議性的信息傳出。

博弈力量失衡。非食品從業(yè)者的個(gè)體自身不具備專業(yè)能力，又不能充分接收到其他主體傳遞的信息，導(dǎo)致的后果就是難以以一己之力成功對(duì)抗食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，也難以在充分溝通交流的基礎(chǔ)上組成自己的團(tuán)體來(lái)維護(hù)共同利益，當(dāng)選擇舉報(bào)、投訴方法的時(shí)候，購(gòu)買食品的證據(jù)、某食品造成危害的證據(jù)又成為橫亙于面前的難題。因此，即使有《食品安全法》的“十倍賠償”制度撐腰，還是有大量的消費(fèi)者因“心有余而力不足”放棄了維權(quán)，并且逐漸形成了一種惡性循環(huán)：越是沒有消費(fèi)者和消費(fèi)者組織對(duì)低質(zhì)量、不安全食品提出治理和賠償要求，低質(zhì)量、不安全食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者就越容易占領(lǐng)市場(chǎng)。相反，高質(zhì)量的安全食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可能因?yàn)椤耙环皱X一分貨”的價(jià)格劣勢(shì)流失掉部分潛在顧客，于是“劣幣驅(qū)逐良幣”，后一種經(jīng)營(yíng)者常常不得不向前者學(xué)習(xí)，降低自己的產(chǎn)品質(zhì)量，導(dǎo)致消費(fèi)者在整體上獲得的是更差的食品，處于更加不利的地位。

食品安全社會(huì)治理的可能和實(shí)現(xiàn)途徑

食品安全的社會(huì)治理還是否可能？社會(huì)公眾個(gè)體的專業(yè)能力顯然不可能有普遍的、飛躍式的提升，那么有沒有方法可以彌補(bǔ)這一空白？信息傳遞和博弈力量的問(wèn)題又能否解決？消費(fèi)者個(gè)體專業(yè)能力的不足可以用其他手段補(bǔ)強(qiáng)，這種補(bǔ)強(qiáng)可以以信息傳遞為基礎(chǔ)，同時(shí)改變博弈力量的對(duì)比。

信息傳播方式的轉(zhuǎn)變。社會(huì)公眾也不都是法律工作者，但并未阻礙他們請(qǐng)律師參與訴訟，因此，與“自己成為各方面的專家”相比，讓公眾知道“食品安全是個(gè)值得關(guān)注并且可以參與關(guān)注的問(wèn)題”，知道“可以請(qǐng)誰(shuí)幫忙來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題”更為重要。在底層群眾很難主動(dòng)去接收監(jiān)管機(jī)關(guān)發(fā)出的專業(yè)信息之時(shí)，可以考慮增加另外的信息傳播方式。例如，普法活動(dòng)提出過(guò)進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位“六進(jìn)”方案，將食品安全有關(guān)知識(shí)楔入社會(huì)個(gè)體的日常工作生活之中，能對(duì)公眾做出有效提醒。

社會(huì)力量合作的組織平臺(tái)。傳統(tǒng)的集體行動(dòng)模型有兩個(gè)假設(shè)前提：一是個(gè)體之間溝通困難或者無(wú)溝通，二是個(gè)人沒有改變規(guī)則的能力。食品安全的社會(huì)治理還沒有完全解決這兩個(gè)問(wèn)題，社會(huì)的集體行動(dòng)也就仍然會(huì)遵循一些常見的發(fā)展道路。亞里士多德指出“人們?yōu)榱双@得特別的好處，通過(guò)為生活的目的提供某些特別的東西而聚到一處”，萊昂·費(fèi)斯廷格指出“集團(tuán)成員身份的吸引力并不僅僅在于一種歸屬感，而在于能夠通過(guò)這一成員身份獲得一些什么”。在行政機(jī)關(guān)心有余而力不足、行業(yè)協(xié)會(huì)常常受制于短期的行業(yè)利益的前提下，社會(huì)監(jiān)督力量也需要有自己的合作組織，埃莉諾·奧斯特羅姆的多中心治理概念主張采用分級(jí)、分層、分段的多樣性制度安排，主張政府、市場(chǎng)與社區(qū)間的協(xié)調(diào)與合作，也從另一個(gè)角度為此提供了理論論證，社會(huì)的治理個(gè)體完全可以在行政權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者組織之外有自己的治理平臺(tái)。基于我國(guó)目前社會(huì)組織的注冊(cè)、管理等各方面的困難，這種治理平臺(tái)的一種較優(yōu)的選擇是可以依附于村委會(huì)、居委會(huì)等基層群眾自治性組織，或依附于社區(qū)這一較新概念，盡管學(xué)者對(duì)社區(qū)的發(fā)展趨勢(shì)有“行政化”和“去行政化”兩種主張和預(yù)測(cè)，但其畢竟與街道辦事處這一組織法確定的行政性機(jī)構(gòu)有所不同，比街道辦事處要帶有更多的社會(huì)性、自治性特征。

合作平臺(tái)與博弈力量的變化。組織平臺(tái)本身也并不具備專業(yè)知識(shí)、專業(yè)設(shè)備等條件，無(wú)法與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者抗衡，如何能夠使食品安全監(jiān)督者與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間的博弈力量對(duì)比發(fā)生變化？首先，村委會(huì)、居委會(huì)和社區(qū)，都是一個(gè)特定地域范圍之內(nèi)的組織，在一定程度上是一個(gè)“熟人社會(huì)”，個(gè)體消費(fèi)者之間容易達(dá)成信任，在信任被打破后也有比較有效的聲譽(yù)懲罰機(jī)制；同時(shí)，“比起大集團(tuán)來(lái)，小集團(tuán)能夠更好地增進(jìn)其共同利益”⑤，因?yàn)樾〖瘓F(tuán)的成員往往會(huì)發(fā)現(xiàn)自己從集團(tuán)中所獲得的利益超過(guò)了自己付出的成本，從而更容易投入時(shí)間、精力和熱情，使平臺(tái)獲得更大的內(nèi)部合力。

其次，平臺(tái)的作用不是直接與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)抗，而是一個(gè)搜集、匯總信息的渠道，也是各種社會(huì)力量的一個(gè)對(duì)接點(diǎn)。與個(gè)體相比，組織平臺(tái)更容易與技術(shù)檢測(cè)機(jī)構(gòu)、高校科研單位、各類志愿者服務(wù)組織達(dá)成穩(wěn)定的合作關(guān)系，在疑似食品安全事件發(fā)生之后，能夠更快速、更方便地借助各類技術(shù)服務(wù)、法律服務(wù)，得到一個(gè)較為科學(xué)的基本判斷，并在此基礎(chǔ)上與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者交涉，從而以更強(qiáng)的社會(huì)合力與監(jiān)督治理對(duì)象展開博弈。

再次，當(dāng)社會(huì)力量無(wú)法自行實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和治理目標(biāo)，需要向國(guó)家正式權(quán)力求助的時(shí)候，合作平臺(tái)也有個(gè)體不能比擬的優(yōu)勢(shì)。一方面，不同地域之間的合作平臺(tái)因其同質(zhì)性可以有較通暢、真實(shí)的信息交流，便于統(tǒng)計(jì)同類食品安全事件當(dāng)事人，能夠向國(guó)家機(jī)關(guān)提供更準(zhǔn)確的決策參考；另一方面，合作平臺(tái)可以合理分配資源，以數(shù)量較少、專業(yè)性相對(duì)較強(qiáng)的一個(gè)團(tuán)體來(lái)申請(qǐng)行政調(diào)解、行政裁決和提起訴訟，降低總體社會(huì)成本并取得較高社會(huì)收益。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，正如埃莉諾·奧斯特羅姆早就提出的那樣，以利維坦為唯一途徑或者以市場(chǎng)為唯一途徑來(lái)解決公共事物是有問(wèn)題的，通過(guò)自治組織管理公共物品的新途徑也不是唯一的途徑。解決中國(guó)的食品安全問(wèn)題不可能一勞永逸，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方面主體的合力，也需要根據(jù)不同的時(shí)代背景和條件選擇、調(diào)整治理側(cè)重點(diǎn)和治理方式。

（作者單位：中國(guó)計(jì)量學(xué)院法學(xué)院；本文系2013年度杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃常規(guī)性立項(xiàng)課題“食品安全社會(huì)治理體系的構(gòu)建” 階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：D13FX04）

【注釋】

①“吉林省兌現(xiàn)食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和大案補(bǔ)助217萬(wàn)元”，http：//www.jl.gov.cn/zwgk/zwdt/bmdt/201302/t20130218_1419563.html。

②孫春苗：《論行業(yè)協(xié)會(huì)—中國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)失靈研究》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2010年，第5頁(yè)。

③吳元元：“信息基礎(chǔ)、聲譽(yù)機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化—食品安全治理的新視野”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第6期。

④屠世超：《契約視角下的行業(yè)自治研究—基于政府與市場(chǎng)關(guān)系的展開》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2011年，第150頁(yè)。

⑤[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁、郭宇峰、李崇新譯，上海人民出版社，1995年，第42頁(yè)。

責(zé)編/ 于巖（實(shí)習(xí)）