登記管理制度與社會組織的政府監(jiān)管

【摘要】文章立足于登記管理新政策背景，探討了我國社會組織政府監(jiān)管存在的主要問題，主要體現(xiàn)在法律法規(guī)、監(jiān)管體制、政府監(jiān)管理念以及社會力量四個方面，進而提出了應對新政策下社會組織政府監(jiān)管遇到挑戰(zhàn)的對策建議，即盡快完善法律法規(guī)、加快政府職能轉(zhuǎn)移、加強登記管理機關能力建設和增強對社會組織的資金扶持力度。

【關鍵詞】登記管理制度 政府監(jiān)管 社會組織

【中圖分類號】D691.2 【文獻標識碼】A

2013年3月10日，《關于國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》明確規(guī)定放開四類社會組織的登記。本次改革的方向是要把政府的部分職能轉(zhuǎn)交給社會組織，實現(xiàn)“小政府、大社會”，指出了建設現(xiàn)代社會組織體制和改革社會組織管理體制的要求。該項“寬進嚴管”的政策大幅度降低了社會組織登記門檻，不僅標志著政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能的范圍加大，而且標志著社會改革的全方位啟動，要求有關社會組織的立法、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督和社會組織內(nèi)部治理等方面做出相應的改革，用單一管理體制替代雙重管理，有著重大意義。

社會組織政府監(jiān)管改革的必要性

改革開放以后，尤其是20世紀末以來，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，以及“春蕾計劃”、“希望工程”和“幸福工程”等著名公益事業(yè)的開展，我國社會組織發(fā)展獲得前所未有的機遇，數(shù)量日益增多，社會影響力不斷增強，發(fā)揮作用的領域持續(xù)擴大，在一定程度上已得到社會和公眾的認可、理解和支持，在社會生活中擁有不可取代的地位。但是，現(xiàn)階段我國社會組織也存在著自身的問題和不足。

籌資能力不夠，資金來源不合理。有調(diào)查顯示，在我國超過90%的社會組織每年的支出費用低于50萬元，只有少于2%的社會組織每年的支出費用額度超過100萬元①。因此，資金短缺是社會組織中存在的一個相當普遍和嚴峻的問題。社會組織主要依靠政府、企業(yè)和公眾的資助和捐贈，但這些資助非常有限，導致很大一部分社會組織由于嚴重缺乏組織活動資金而無法正常運行，有些社會組織甚至不得不通過開展不屬于自身業(yè)務范圍的經(jīng)營性違法活動來維持組織的生存和發(fā)展。

內(nèi)部管理混亂，營利性活動盛行。目前，我國大部分社會組織內(nèi)部缺乏科學有效的治理，也沒有健全完善的管理機制，一些社會組織通過經(jīng)商辦實業(yè)開展營利性活動，表面上打著“非營利”的旗號，實際上卻一味地追求經(jīng)濟利益。調(diào)查顯示，中國的社會組織70%是營利的②。社會組織違背其非營利性原則開展營利性活動，利用免稅的優(yōu)勢與企業(yè)進行不公平競爭，擾亂市場秩序，對社會造成不良影響，也極大地損害了自身的公益形象，降低了公信力。

腐敗滋生，公信力偏低。由于社會組織對社會資源具有一定的分配權(quán)力，導致其在使用社會資源的過程中，不可避免地出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象。近些年來，社會組織腐敗丑聞頻頻出現(xiàn)，嚴重損害了國家和公眾的利益以及社會組織自身的形象，極大浪費了社會資源，并從根本上破壞了我國社會組織生存和發(fā)展的基礎環(huán)境，致使我國社會組織公信力偏低。

社會組織政府監(jiān)管的主要問題及原因分析

雖然造成社會組織違規(guī)和腐敗問題的原因復雜，但其中很重要的一點是，國家對社會組織監(jiān)管缺位。因此，加強對社會組織的監(jiān)管，尤其是加強政府監(jiān)管，盡量化解社會組織存在的諸多問題，迫在眉睫。目前，我國社會組織政府監(jiān)管體系的基本框架已經(jīng)形成，但從現(xiàn)行的法律規(guī)定和監(jiān)管實踐來看，仍然存在一些欠缺之處。

法律法規(guī)不健全。首先，立法缺位。目前，國務院頒布的規(guī)范性法律法規(guī)有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，民政部制定了《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》、《取締非法民間組織暫行辦法》，此外還有民政部與其他部門聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件等。從總體上看，現(xiàn)有法律法規(guī)仍不能滿足現(xiàn)實需求，配套法規(guī)不完善，體現(xiàn)為：在人事、財務與外交等方面，社會組織缺乏符合自身特征的組織建設法律規(guī)范，只是簡單地照搬事業(yè)單位的模式；在捐贈方面，缺乏明晰的實體法來規(guī)定各種類型和形式的“捐贈”與“收費”；只原則性地規(guī)定監(jiān)管部門對社會組織要實施年檢，并未出臺有關年檢內(nèi)容、程序以及違反年檢制度所應承擔的法律責任等具體規(guī)定；雖然有明文規(guī)定社會公眾享有對社會組織的監(jiān)督權(quán)，但保障該權(quán)利的規(guī)定一直處于缺位狀態(tài)。從法律規(guī)范不明晰角度來說，主要表現(xiàn)為過于寬泛地界定業(yè)務主管單位的范圍③。其次，規(guī)范性較弱。目前有關社會組織監(jiān)管方面的法律規(guī)范眾多，主要來自于國務院頒布的行政法規(guī)。但是在現(xiàn)實情況中，這些行政法規(guī)并未起到應有的作用和效果，真正有效的只是民政部門及有關部門制定的規(guī)定，這不利于社會組織監(jiān)管的規(guī)范化。另外，規(guī)范社會組織監(jiān)管的法律法規(guī)在實際運作中可操作性不強，導致社會組織在性質(zhì)、定位、作用及職能等方面缺乏規(guī)范性。

監(jiān)管體制不合理。目前，我國社會組織的政府監(jiān)管體制是一種以雙重管理為核心的體制，隨著社會發(fā)展和改革深入，雙重管理體制的弊端日益顯現(xiàn)。社會組織“雙重管理”的審批登記制度，通過登記管理機關和業(yè)務主管單位的雙重把關，使社會組織的登記注冊程序得到了嚴格的規(guī)范。但與此同時，由于設置業(yè)務主管單位前置審批程序，社會組織的注冊登記受到嚴重阻礙。雙重管理體制的弊端主要集中在以下幾個方面：

首先，合法登記門檻障礙。雙重管理體制給社會組織的合法登記設立了雙重障礙，所有的社會組織想要合法注冊登記，不僅要通過登記管理機關的審批許可，還必須得到業(yè)務主管單位的審批同意，使社會組織獲得合法身份遭遇到嚴重障礙。其次，業(yè)務主管單位定位障礙。現(xiàn)有的法律法規(guī)只規(guī)定了業(yè)務主管單位的職能范圍，而對其義務卻并未明確設定，所以一些政府授權(quán)單位和政府職能部門并不愿意成為社會組織的業(yè)務主管單位。此外，由于公共需求向多元化發(fā)展，社會組織的部分業(yè)務范圍無法找到相關的政府部門的職能范圍與之匹配，因此找到業(yè)務主管單位難度很大。再次，社會組織發(fā)展障礙。在我國，業(yè)務主管單位批準社會組織登記的條件是，考量社會組織的發(fā)展是否會帶來政治風險，并看其能否為業(yè)務主管單位帶來利益和能否有效控制社會組織④。鑒于這些條件，業(yè)務主管單位不可避免地會對社會組織進行行政干預，在實踐中表現(xiàn)為，社會組織的領導權(quán)集中于業(yè)務主管單位，業(yè)務主管單位任命、派遣或兼任社會組織的管理者，這在實際運行中嚴重遏制了社會組織的發(fā)展。

政府欠缺有限監(jiān)管理念。由于計劃經(jīng)濟體制在我國歷經(jīng)了較長時期，政府力量過于強大，其影響也滲透到社會的各個方面。在此背景下，很多社會組織帶有“半官方”的性質(zhì)。具體體現(xiàn)在：一方面，一些社會組織實際上成為政府的附屬機構(gòu)，部分社會組織甚至是由政府組建而成，其機構(gòu)設置、運行、經(jīng)費甚至人員配備都依賴于政府機關。據(jù)了解，目前大概有三分之二社會組織的干部是由業(yè)務主管單位直接任命或委派。而且，某些社會組織在建立之初，會想方設法地掛靠政府機關，以此獲取相關政府部門的支持。另一方面，政府機構(gòu)欲控制公共資源。由于受公共利益部門化思維的影響，且政府擁有使用和分配公共資源的權(quán)力，一些政府機構(gòu)為了增強對公共資源的控制權(quán)，往往會通過建立社會組織的形式來獲取。此外，由于受人、財、物資源的限制，監(jiān)管部門不能有效應對繁多的監(jiān)管內(nèi)容，而且監(jiān)管重點不明顯，致使監(jiān)管工作精力分散，監(jiān)管績效較低。政府和社會組織分工不明、職責不清，嚴重阻礙了社會組織的正常成長。

社會力量邊緣化。從我國社會組織的發(fā)展歷程可以看出，社會力量對社會組織監(jiān)管的作用和影響甚微。首先，社會監(jiān)管力量薄弱。社會力量監(jiān)管指的是除了政府、社會等組織以外的第三方監(jiān)管。目前登記管理機關和業(yè)務主管單位是我國社會組織的主要外部監(jiān)管力量，但由于這兩個政府機關的監(jiān)管體系不夠完善和合理，發(fā)揮不了高效監(jiān)管的作用⑤。在政府監(jiān)督乏力的情況下，社會監(jiān)督力量也非常薄弱，新聞媒體和公眾對社會組織的監(jiān)督還十分有限。其次，社會組織透明度較低。由于在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、財務經(jīng)費收支管理等方面，社會組織對外公開的程度不夠，也在一定程度上阻礙了外部監(jiān)管。此外，需要加強社會組織自律和誠信體系建設，這有助于發(fā)揮外部監(jiān)管的作用。

登記管理制度改革中政府監(jiān)管的應對

由于我國社會組織長期處于雙重管理體制環(huán)境下發(fā)展，放開登記的新政策會對社會組織產(chǎn)生多方面影響，社會組織所面臨的環(huán)境和發(fā)展方向都會發(fā)生巨大變化。隨之，政府對社會組織的監(jiān)管也會遇到前所未有的挑戰(zhàn)。政府需要采取相應的措施應對挑戰(zhàn)，保證政府機構(gòu)監(jiān)管的良性運行。

完善相關法律法規(guī)。新政策的落實迫切需要法律的保障，政府應盡快修訂《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》這三個行政法規(guī)，優(yōu)化法律環(huán)境。只有這樣，才能推動社會組織創(chuàng)造升級優(yōu)化的縱深發(fā)展，才能加速形成兼有高質(zhì)量服務、有效監(jiān)管、多方參與的社會組織管理服務新格局。筆者認為，三個社會組織行政法規(guī)的修訂重點主要體現(xiàn)在以下五個方面：改革登記管理體制。除了政治法律類、宗教類社會組織、境外非政府組織在華代表機構(gòu)以及法律法規(guī)和國務院規(guī)定需要前置審批的一些社會組織外，其他社會組織的成立都統(tǒng)一由民政部門直接登記；進一步明確民政部門和相關各職能部門的職責分配。例如，宏觀指導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、政策制定以及登記、年檢、執(zhí)法、監(jiān)督檢查等職能都由民政部門承擔，而對社會組織領域的指導、活動規(guī)范和服務等職責則由各相關職能部門來履行；規(guī)范社會組織的自治權(quán)力。為了保證社會組織內(nèi)部規(guī)范更加明確、自治權(quán)力得到充分保障、部分社會組織規(guī)范管理更加充分，應對新條例中社會組織內(nèi)部治理和活動準則，進行詳細規(guī)定；管理方式的創(chuàng)新。引導和激勵同一領域和同一行業(yè)的社會組織組建行業(yè)自律性組織，使它們進行有效的自律和自我管理；民政部門應努力建立社會組織引導型政策體系。比如，探索研究和制定出臺對全國性行業(yè)協(xié)會法人治理指引、社會團體財務管理規(guī)定、社會團體選舉工作指引、社會組織信息公開指引以及社會組織商業(yè)活動指引等政策性文件。

簡政放權(quán)，加快政府職能轉(zhuǎn)移。按照方案，社會組織今后將是接管履行政府職能的重要力量，政府要保證社會組織能更好地承接其轉(zhuǎn)移出去的職能。需要做的工作有以下幾點：第一，制定政府職能轉(zhuǎn)移相關指導政策。民政部應該盡快組織地方制定關于政府如何向社會組織轉(zhuǎn)移職能的指導性意見、轉(zhuǎn)移事項的有效規(guī)定以及調(diào)整機制。針對那些符合要求的社會組織，不僅政府產(chǎn)業(yè)扶持政策要給予支持，社會事業(yè)發(fā)展扶持政策也要提供支撐。第二，致力于優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，加大扶持力度。各級政府部門需要更快地轉(zhuǎn)移職能，深入改革行政體制。社會組織負責承擔政府的一些事務性管理工作，那些適合由社會組織提供的公共事務，可以通過競爭性選擇方式轉(zhuǎn)交給社會組織承擔。同時，社會組織從事公共事務和提供公共服務也需要政府購買服務來予以支持。要按照職能調(diào)整的相關要求來增強社會組織登記管理機關建設，努力提升組織成員的全面素質(zhì)能力，落實并且夯實改革社會組織管理制度的組織基礎等⑥。第三，限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會類社會組織與行政機關真正脫鉤。那些早期成立于雙重管理體制下的四類社會組織需要一個過渡期才能與原有業(yè)務主管單位完全脫鉤。為了更好地實現(xiàn)真正脫鉤，可以在全國性行業(yè)協(xié)會商會中選擇適量的單位做試點，在成熟的試點經(jīng)驗基礎之上，依照修訂好的條例完成原社會組織的相關過渡工作。

加強登記管理機關自身能力建設。第一，設立專門機構(gòu)，扶持社會組織發(fā)展。國外實行直接登記管理模式的國家中，登記管理機關主要負責登記注冊，而政府都設有專門的服務組織或相關的資助項目對社會組織進行有效扶持。同樣，我國政府也可在民政部門設立較高規(guī)格的社會組織管理局，負責社會組織發(fā)展規(guī)劃、加強政策研究、開展登記管理、監(jiān)督查處等工作，實現(xiàn)對社會組織的有效引導和監(jiān)管。第二，充實登記管理機關隊伍。可根據(jù)本地社會組織管理的實際情況，增加登記管理機關的人員編制，安排專門人員對社會組織進行登記和監(jiān)督管理，還可設立專門的執(zhí)法機關，提高執(zhí)法效力。第三，提升登記管理人員的能力和素質(zhì)。由于放開登記后，社會組織波及的范圍更廣、組織結(jié)構(gòu)更為復雜、相應的法規(guī)條例更繁雜，這些都將導致登記管理機關的工作難度加大，對于登記管理機關員工的工作能力和業(yè)務素質(zhì)也相應地提出更高的要求，登記機關管理人員需要通過不斷學習和培訓來提升自己的全面素質(zhì)和能力。

增強政府對社會組織的資金扶持力度。第一，增加政府的資金支持。對于草根社會組織來說，最缺乏的就是資金，若政府和社會不能給予它們足夠的資金支持，即使容易獲得合法身份，發(fā)展依然困難。實行直接登記制后，可以參照香港的做法（香港政府提供給本地社會組織80%以上的資金），給社會組織提供更多的資金支持，以此來推動它們長期有效發(fā)展。第二，政府通過購買服務對社會組織進行資金支援。放開登記政策本身不是孤立的措施，從社會管理的頂層設計角度來看，形成社會組織運行生態(tài)是其終極目的。因此，直接登記具有兩面性，不僅社會組織要在其中尋找機遇，同時對管理體制也有更大的需求。理想的狀況是，首先賦予社會組織一定的法律身份，政府借社會之手購買服務，進而向社會組織及其生態(tài)系統(tǒng)提供足夠的資源，讓社會組織擁有更加充足的活動經(jīng)費，從而滿足社會需求。要達到這一目的，政府與民間要進行更深入的互信合作。可由社會組織承擔的事務，政府轉(zhuǎn)移給它們，政府利用測評體系量化、監(jiān)督調(diào)查社會組織的專業(yè)性和服務質(zhì)量，最終建立起以社會服務為導向的新管理體制。需要注意的是，該項工作必須與放開登記同步進行。第三，稅收優(yōu)惠和資助獎勵。政府需完善稅收優(yōu)惠政策以及資金獎勵體系，進一步擴大稅收優(yōu)惠的范疇和種類，并逐步建立統(tǒng)一合理、高效運作的社會組織稅收政策體系。針對服務質(zhì)量高、表現(xiàn)優(yōu)異的社會組織給予資助獎勵，激發(fā)它們的積極性。

（作者單位：洛陽師范學院政法與公共管理學院）

【注釋】

①王名：《中國NGO研究—以個案為中心》，聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心，2001年，第29頁。

②王名：“清華NPO研究的觀點與展望”，《中國行政管理》，2003年第3期，第59～60頁。

③劉鵬：“從分類控制走向嵌入型監(jiān)管：地方政府社會組織管理政策創(chuàng)新”，《中國人民大學學報》，2011年第5期，第91～99頁。

④周航，趙連章.：“社會組織發(fā)展與社會管理創(chuàng)新”，《東北師大學報》（哲學社會科學版），2011年第6期，第215頁。

⑤郁建興，沈永東，周俊：“從雙重管理到合規(guī)性監(jiān)管—全面深化改革時代行業(yè)協(xié)會商會監(jiān)管體制的重構(gòu)”，《浙江大學學報》（人文社會科學版），2014年第4期，第1～10頁。

⑥關信平：“當前我國增強社會組織活力的制度建構(gòu)與社會政策分析”，《社會學研究》，2014年第3期，第37～40頁。

責編 / 于巖（實習）