略論行政民事爭議關聯案件調解

【摘要】行政民事爭議關聯案件存在行政和民事兩種不同類型的爭議，且行政爭議解決的最終目的是為了解決民事爭議。在行政案件不適用調解原則的情況下，許多行政民事爭議關聯案件陷入無休止的訴訟循環怪圈。調解與判決相比最大的優勢在于矛盾的最終化解。在行政民事爭議關聯案件中引入全方位的調解制度將有助于當事人服判息訴，實現一案調解、解決兩案的訴訟效益。

【關鍵詞】行政民事爭議 關聯案件 調解 撤訴 訴訟效益

【中圖分類號】D925 【文獻標識碼】A

隨著行政權的擴張，現代社會中行政權已廣泛滲透到傳統的私權領域，行政公權力對私法關系的干預無處不在，行政法和民法兩個法律部門之間出現相互介入的趨勢，行政爭議與民事爭議常常出現在一個案件中，產生民事爭議和行政爭議的關聯案件。在行政民事爭議關聯案件中，復雜的程序往往使當事人深陷訴訟泥潭，爭議卻得不到徹底的解決。不管當事人選擇什么性質的訴訟，其目的最終無疑是通過訴訟解決利益問題。因此，在行政民事爭議關聯案件中，一個爭議的調解解決勢必對另一個爭議產生至關重要的影響，對關聯爭議的調解問題進行研究，能最大程度地減少關聯案件復雜程序的負面作用，更好地發揮法律對社會生活的指導作用。

民事訴訟的調解對關聯行政訴訟的影響

調解是民事訴訟解決糾紛的重要手段，而行政案件不適用調解是行政訴訟的原則之一。在行政民事爭議關聯案件中，相關民事爭議的調解和單純民事爭議的調解有沒有區別？民事爭議的調解對行政爭議的解決有什么影響？對此，有學者認為，“行政民事爭議關聯案件不同于單純的民事案件，對于關聯的民事爭議以實行有限調解原則。具體行政行為合法的，對相關民事爭議一般不適用調解。” 這種觀點有失偏頗，在行政民事爭議關聯案件中，不論具體行政行為是否合法，人民法院當然可以主持民事爭議的當事人雙方進行調解。

一案調解，解決兩案—民事爭議的調解有助于解決行政爭議。對于案件當事人而言，他可能并不關心行政民事爭議關聯案件的審理程序，他關注的落腳點在于民事權益，行政訴訟實際上只是其實現民事權益的一種手段。因此民事爭議的調解解決已經完成了其訴訟的最終目的，行政訴訟已經沒有意義和價值了。例如環宇公司不服勞動和社會保障局工傷認定一案，2007年10月8日，劉梅在環宇公司工作時受傷。2008年5月22日，勞動和社會保障局認定劉梅為工傷，后行政復議予以維持。環宇公司不服工傷認定于2008年12月19日提起行政訴訟。本案行政審判庭法官在審理這起行政案件中大膽引進民事爭議調解機制，主動介入行政訴訟中關聯民事糾紛的處理，一定程度上沖破了行政審判只審查具體行政行為合法性，不過問關聯民事爭議的慣常思維和保守做法，促成環宇公司與劉梅達成賠償150000元的民事和解協議，公司隨即撤回行政訴訟。這種在行政訴訟中整體性化解社會矛盾糾紛的寬廣視角，也體現出了人民法院在行政審判中的能動司法理念。

在很多關聯案件中，如果民事爭議當事人雙方達成和解，行政爭議就失去了價值。例如馬某與孫某返還原物及馬某與某縣城鄉建設局房屋登記行政糾紛一案中，民事爭議的成功調解使得行政爭議一并化解。該民事案件原告馬某之妻及朋友于2003年在被告孫某所在單位的信用社貸款50000元，貸款使用人為原告馬某的母親。貸款到期后，因不能按時歸還借款，2006年3月10日原告馬某與被告孫某簽訂書面的“房屋銷售授權委托書”，授權被告孫某可以聯系買賣原告馬某父母贈予原告的房屋，授權被告孫某具有進行房屋銷售處理的自主權，包括房屋的價格、轉讓、過戶等，同時約定將該房屋買賣的價款用于償還貸款，后被告孫某自己購買了該房屋，并用房屋買賣的價款及自己的部分現金償還了原告馬某所欠信用社的所有貸款及利息。貸款償還完畢后，被告孫某要求原告馬某辦理房屋產權的過戶手續，因原告不同意，雙方發生爭議，并起訴至法院。法院依法作出了生效的判決書。被告孫某按照人民法院的判決書及原告馬某自愿交付給被告孫某的相關房屋產權過戶手續材料，在某縣城鄉建設局辦理了房屋產權過戶。馬某得知后，認為被告孫某的行為違反法律的規定，要求撤銷雙方的授權委托書，同時要求被告孫某返還房屋及產權，孫某認為馬某欠其的借款及利息尚未返還，且被告孫某辦理房屋產權過戶行為有效，不同意返還原告馬某房屋產權，雙方經協商未果后，原告馬某遂將被告孫某以民事糾紛起訴至人民法院，同時原告馬某以某縣城鄉建設局作為被告，孫某作為第三人，以被告違法進行房屋登記為由，向人民法院提起了行政訴訟。兩起案件受理后，主審法官深知民事案件與行政案件的關聯性，如民事案件處理得當，行政案件就有可能撤訴。在遵循當前人民法院調判結合的原則下，主審法官先對行政案件進行了詳細的審理，查明了案件的事實，了解了數方當事人爭議的矛盾點，在接下來審理的原告馬某與被告孫某民事糾紛案件中，以行政案件中查明事實為基礎，耐心作原告馬某和被告孫某的調解工作，告知相關法律、法規規定，同時還告知雙方繼續訴訟成本將會很高等等道理，最終雙方達成民事調解協議：被告孫某返還原告馬某房屋及其產權，原告馬某將借款及借款利息和其他相關費用返還被告孫某。原告馬某認為其與某縣城鄉建設局之間的行政案件已經無需再繼續訴訟，故撤回了行政案件的起訴，使得這一起關聯案件得以徹底解決。因此行政民事爭議關聯案件中民事爭議的調解對于行政爭議的解決意義重大，應該在審判實踐中進一步加大力度。

當事人在民事爭議調解時對案件事實的認可，不得在行政爭議中作為對其不利的證據。最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第六十六條規定：在行政賠償訴訟中，人民法院主持調解時當事人為達成調解協議而對案件事實的認可，不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據。這一條說明當事人在不同條件下對事實的認可，應當適用不同的證據規則。當事人為了達成調解協議，可能會通過認可某些對自己不利的案件事實的方式，作出利益上的妥協和讓步。這種妥協和讓步達成的協議不一定和案件的事實是一致的，其內容和結論甚至有可能與法院的裁判差異很大。根據該條規定，當事人為調解而對事實的認可，是不能作為法院裁判行政賠償訴訟的證據。由于在行政民事爭議關聯案件中，民事爭議在調解中自然也涉及到案件事實的認可，那么這一認可的效力是否同樣可以延伸到關聯行政爭議的事實認定呢？《行政證據》第六十六條對法律上不承認但實際上在運作的行政訴訟調解機制起著重要的示范作用。為了進一步促進行政民事爭議關聯案件中民事爭議的調解解決，自然必須明確：當事人在民事爭議調解時對案件事實的認可，不得在行政爭議中作為對其不利的證據。

行政爭議的調解對關聯民事爭議的影響

行政訴訟能否調解？隨著行政法理論的發展，行政訴訟不適用調解這一原則受到越來越多的質疑和挑戰。

撤訴—既是無奈的選擇，又是司法實踐對立法的挑戰。我國法律至今沒有明確規定行政訴訟可以采用調解的方式結案，但行政法理論和審判實踐中一致認可調解的廣泛存在，“表現方式大都以行政訴訟原告撤訴的方式結案”。這樣的結案方式往往不會損害公共利益和當事人的利益，而且可以直接、徹底地平息糾紛。最高人民法院發布的《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》這一司法解釋實際上已經變通性地承認了行政調解的存在。

撤訴雖然在某種程度上可以視作調解的一種變通處理方法，但撤訴與調解畢竟是兩種不同的訴訟結案方式，其內涵也不一致，因此并不能互相取代。促使當事人和解后撤訴與調解結案相比較，不足之處不言而喻。一方面行政相對人與行政主體的私下和解過程不受任何的訴訟監督與控制，雙方達成的所謂“和解協議”存在違法的風險；另一方面，當事人達成的和解協議并不為法院所確認，因此對雙方并沒有拘束力。如果事后當事人一方不履行和解協議，則行政訴訟之前產生的行政爭議又會重新出現，當事人和法院在訴訟階段付出的大量訴訟成本都歸于消滅。為不與法律原則抵觸，審判機關不得不采取諸多所謂的“變通調解”去規避法律，面對這種現狀，立法機關還不如索性拓寬行政案件的結案方式，認可行政訴訟調解，由審判機關主持調解或主動審查當事人達成的和解協議，這樣從制度上對行政訴訟調解進行規范，將會充分發揮調解的獨特功能。

設立行政爭議調解制度的理論基礎。眾所周知，“行政機關擁有廣泛的自由裁量權是現代行政法治的一大特征，這意味著調解原則在行政訴訟中有著廣泛的適用空間。”③基于行政行為靈活性、專業性和創新性的需要，行政裁量行為廣泛地存在于行政主體的各項執法活動中。行政程序中，行政主體不僅要在法律的框架下實施行為，還要根據行政事項的具體情況靈活地運用行政權，對相關事實的認定、相關法律的領悟進行合乎理性的具體分析。如果在行政訴訟中，行政主體對于行政爭議的事項擁有自由裁量權，那么也就意味著行政主體對該爭議事項的行政處理是道多項選擇題，訴訟中作為被告的行政主體面對多種可能的調解方案有權作出最有利于糾紛解決的選擇。行政法律關系雙方即行政主體和行政相對方在地位是不平等的，一方是管理者，一方是被管理者。但在行政訴訟法律關系中，作為當事人的行政主體和行政相對人法律地位是完全平等的，甚至在舉證責任等方面對行政主體要求更為苛刻。這無疑給調解提供了一個平等對話的平臺。

從域外法來考察，調解制度在行政訴訟中的適用早有先例，德國、日本等國家和我國臺灣地區的立法盡管對行政案件的調解進行了嚴格的限制，但畢竟在行政訴訟中對調解（和解）持肯定態度。可以說，外國行政訴訟立法中對行政訴訟可以進行調解的規定以及豐富的行政訴訟調解司法實踐也為我國行政訴訟法確立調解制度提供了理論支撐和成功范例。

調解在行政訴訟中的適用。基于行政權的公權屬性，行政案件與民事案件有質的不同，因此行政訴訟中的調解當然不能完全等同于民事訴訟中的調解。行政訴訟中的調解在適用范圍上要受到一定的限制，是一種“有限調解”。在審判實踐中必須對行政案件的調解可行性進行分析，甄別出特定的行政爭議進行調解。結合我國的審判實踐，行政裁決案件、不履行法定職責的案件、涉及行政自由裁量權的案件、行政合同案件等都不存在任何調解障礙，應當進行調解；即使是對于一些具體行政行為違反法定程序、主要證據不足、適用法律法規錯誤的案件以及行政處罰顯失公正的案件，從法律上講仍然存在一定的利益處分空間，當然也可以進行調解，而且還可以減少當事人雙方對判決的對抗性。

如前所述，行政裁量權是行政訴訟進行調解的重要前提之一。以此為標準，不存在行政自由裁量權的下列行政案件當然不能適用調解：一是行政主體沒有管轄權的案件。只有在當事人擁有處分權的情形下，才有可能對行政爭議進行調解。倘若行政主體超越職權，在沒有管轄權的情況下實施具體行政行為，具體行政行為將會因為主體違法而使行政爭議喪失調解的前提和基礎。二是涉及行政相對人身份關系的行政案件。例如“婚姻登記、戶口登記、身份證”等都是與行政相對人身份關系密切相關的行政行為，只有“合法”與“違法”二種結果，合法意味著有效，違法意味著無效，因此不存在調解解決糾紛的空間。三是具體行政行為重大、明顯違法的案件。如果具體行政行為還存在其他重大違法事由，構成無效行政行為時，將自始無效。

當然，雖然某些案件不宜通過調解來解決，但這并不意味著所有此類案件都不能調解。或許從案件的種類上，存在著某些種類案件總體上不適宜調解，但對于具體的個案而言，卻不應受到任何限制，因為每一個個案都有著相異的案情。因而，我們或許無須煞費苦心地去定義或者找尋出哪些種類行政案件適合或者不適合調解（因為這種努力可能永遠不會成功），而是應把這樣的權力預留給睿智的法官，由他（她）根據個案的情況和社會因素去決定是否需要通過調解來解決糾紛。④

行政訴訟調解在行政民事爭議關聯案件中要受到一定的限制。在行政民事爭議關聯案件中，盡管行政爭議可以進行調解，但是和關聯案件中民事爭議調解一般不受限制的情形不同，基于行政訴訟與民事訴訟的主體結構特點，其調解的空間要受到一定的限制。

在行政許可、行政處罰、行政確認、行政裁決等行政行為引發的行政民事爭議關聯案件中，不管采用何種審理方式，當事人的最終目的必然是民事爭議的解決。一般來說，非行政爭議主體一方不會認同對方與行政主體的調解處理結果，但如果行政主體在調解中改變了具體行政行為，滿足了對方的訴求，那么民事爭議中非行政爭議主體一方自然對行政主體改變后的新的具體行政行為產生爭議。如此一來，行政爭議會循環往復。所以，行政民事爭議關聯案件中要對行政訴訟進行調解，僅有行政爭議雙方當事人的意愿是不行的。要對行政爭議進行調解，必須吸收民事爭議中非行政爭議主體一方的參與，民事爭議中非行政爭議主體一方可以案外人的身份進入行政訴訟中，行政爭議一旦三方協調解決，民事爭議將迎刃而解。例如規劃行政許可引發的關聯案件中，甲認為乙公司開發的建筑將侵犯其采光權，民事訴訟中乙公司已規劃許可抗辯，甲遂以規劃局為被告提起行政訴訟。此行政訴訟為基礎性訴訟，其結果將直接影響甲的民事權益。行政訴訟中，如果乙公司以案外人的身份參與進來，和規劃局及甲共同達成協議，規劃局將建筑高度降低，即改變部分許可內容。這時行政爭議的調解將使得甲的采光權不受影響，自然甲的民事起訴會被駁回或甲直接選擇撤回民事訴訟。同理，如果甲和乙公司就侵犯采光權的民事訴訟達成補償或賠償協議，甲實際上相當于認可了規劃行政許可行為，故行政爭議已經伴隨著民事爭議的協調解決而同步化解。

在構建和諧社會的新形勢下，訴訟調解是人民法院在全面落實科學發展觀、促進和諧社會進程中解決民事糾紛的重要結案方式。法院在處理行政民事爭議關聯的訴訟中要認真貫徹“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的指導原則，不回避、不互相推諉，不管是在民事訴訟過程中，還是行政訴訟過程中特別是因民事爭議引發的行政訴訟，加大調解工作力度，努力提高調解結案率，爭取通過調解徹底化解矛盾。

（作者單位：江西理工大學文法學院）

【注釋】

①王韶華：“民事行政爭議關聯案件審理程序新構想”，《訴訟法論叢》，2006年第00期。

②甘文：《行政訴訟證據司法解釋之評論—理由、觀點與問題》，北京：中國法制出版社，2003年，第155頁。

③劉東亮：“論行政訴訟中的調解—兼與朱新力教授商榷”，《行政法學研究》2006年第2期，第83頁。

④趙艷花，耿寶建：“行政訴訟中的調解：西方的經驗與中國的選擇”，《行政法學研究》，2009年第3期，第95頁。

責編 / 王坤娜