農民土地權益保障路徑思考

【摘要】改革開放為我國農業發展創造了良好的發展契機。在農業的基礎支撐下社會經濟各方面取得了巨大的成績，可是在發展的背后卻存在著嚴重問題，如侵犯農民土地權益的現象逐步增多。如何在制度完善中逐步改變現階段公共利益界定不清，主體缺位，土地性質模糊等問題，實現公平與效率，成為新時期政府管理的重要任務。

【關鍵詞】農民權益 土地權益 制度設計

【中圖分類號】D6 【文獻標識碼】A

當前，我國農村土地的利用形式越來越多樣化，一方面促進了農村經濟的發展，另一方面也促使農村社會矛盾更加復雜化，進而加深了政府管理農村的難度。來自于基層政府、村黨委（村委會）、開發商等各相關利益主體對農民土地權益侵犯的現象層出不窮，致使農民權益保障更加嚴峻。那么如何在新形勢下，在保證農村經濟社會發展的同時，有效保障農民的土地權益是當前農村工作面臨的重要問題。只有建立一套完整的、嚴密的、可靠的農村土地保障制度，才能有效保障農民的土地權益，促進農村經濟社會的發展。

關于農民土地權益及相關問題的理論認識

權益、土地權益、農民土地權益。法律上的權益是指公民受法律保護的權利和利益。政治學上指的是公民合法參與政治生活的權利。社會學上指的是公民在社會生活中的人身、財產、文化、思想上的被保護的利益和自由選擇的權利。農民的土地權益是指農民能夠從土地資源上獲得的各種收益，以及基于土地生產資料產生的為農民所享有的各種資格。具體分析就是農民對土地的占有、使用、收益和處置的權利。也就是說，農民可以通過合法途徑獲得土地的使用權；農民可以自由決定土地生產經營的方式，當農民土地被其他社會組織征用時，農民對社會組織如何使用土地具有監督的權利；農民可以通過使用土地享有土地上獲得的收益；農民在不違反國家政策法規的前提下可以將土地轉租給其他人使用。

制度、制度設計。制度是指要求公眾共同遵守的辦事規程和行為準則，是社會為了實現公眾目標而制定的有一定約束力的行為規則體系，是要求社會成員遵守的具有一定約束力的規范。制度可以分為正式制度和非正式制度。正式制度主要包括法律、規章、政府的文件以及訂立的合同、契約等，它是經過國家權威機構制定或認可的規則體系。非正式制度則是人們在長期交往的過程中逐漸形成的，并得到社會認可的民俗、價值觀、意識形態、倫理道德、文化、生活習慣以及一些自古就有的傳統。制度設計既可以是中央或地方政府等公共行政部門設計的社會管理制度，也可以是社會組織內部設計的制度安排。本文所謂的制度設計是從如何保障農民的土地權益角度，結合現階段的政策、法律以及現實環境而進行的制度探索。

當前侵害農民土地權益的幾種類型

我國農民土地權益被侵害主要表現在知情權受侵害、調查結果確認權受侵害、聽證權侵害、土地物權嚴重縮水以及社會保障權得不到有效保障、土地維權路徑狹窄、維權十分困難等方面。

農戶的生產經營權被干預。農戶在自己土地上種植何種作物、如何種植，在哪購買生產資料，將收獲賣給哪個企業可以自主選擇。國家在政策上規定地方政府有對農民生產進行指導的權力，但是這種指導是基于農民意愿，而不是某些地方政府強制的決定生產什么，農業生產資料在哪買，賣給哪個商家。強制性干預行為是對農民土地權益的侵犯，是對農民生產經營自由的無理干涉。

基層村組織扭曲農地承包政策。主要表現為：一是私自收回農戶承包地。隨著工業化進程的加深，越來越多的農民離開農村進入城市工作，離開后承包地如何利用是農民的自由，但是某些地方官員為了謀求私利，憑借自己手中的權力，強行違法收回農民的承包地。二是私自調整農戶承包地。國家有規定幾年可以在全村范圍內重新調整農戶的承包地，但這種調整的首要前提是農民的意愿，某些基層領導者利用這項權力，為自己和親戚調整到好的承包地，侵犯其他農民的土地權益。三是二輪承保政策不落實。對農戶家庭承包的耕地，家庭承包的農田合適的，本合同終止后的第一輪土地，不執行延長土地承包年限的政策，不簽訂土地承包合同，不發放經營權證書，超額預留農村公有土地等等。四是利用職權變更、解除土地承包合同。在農村開發的過程中，某些基層領導為了自己的私利，與社會上的不法商人勾結變更或解除農戶的土地承包合同，將土地轉移到自己戶頭，自己開發，竊取農民的土地權益。五是強迫、阻礙農戶流轉土地經營權。某些離開農村的農戶，把他的土地流轉給其他農戶，而某些基層官員不承認這種流轉，強迫農戶將土地流轉給與自己有關系的人。

司法和行政機關以及村級黨組織不作為。現實中普遍存在農村土地承包糾紛訴訟時基層法院不受理，農民請求農村土地糾紛時農村土地承包仲裁機關不受理，鄉（鎮）人民政府不為農村土地承包糾紛調解，農業行政主管部門不受理農民的來信來訪，農村土地承包經營糾紛，村級黨組織不履行仲裁，司法機關不定論或延遲執行等現象，這些都是由于司法和行政機關以及村級黨組織不作為造成的。

對農民土地權益保障制度探索的分析

面對農民土地權益被侵害越來越嚴重的形勢，為了保障農民的土地權益，國內外政府進行了一些有益的制度探索，主要措施有：

建立“一個市場，兩種產權”的土地使用制度。2007年1月，無錫市政府啟動農村與城市建設用地“同價同權”試點，著力構建“一個市場，兩種產權”的土地使用制度，即在權屬合法、界址清楚，符合土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的前提下，允許城鎮規劃區以外的村、鎮農村集體建設用地依法轉讓、出租、作價入股和抵押（商業、住宅、旅游等經營性項目除外），規定了集體建設用地流轉收益分配，為集體土地所有者轉移，土地租金收入是集體建設用地的產生，歸農村集體經濟組織全民所有。由于環境的改善和土地用途的改變所產生的增值收益，政府可以享有分成，但分成比例不得超過土地總收益的10%，農戶承包地的轉讓、轉租的收益歸農戶全部享有。這種“一個市場，兩種產權”有效地促進了農村土地的開發，保障了農民的土地權益，增加了農民的收入。

改革農地相關保護制度。在英國、德國和其他發達國家，采取實施農業土地利用和規劃許可，嚴格控制的政策，農業土地資源的有效保護，實行農業現代化、城市化、工業化協調發展。這些國家通過以下兩個方面開展工作：

一是建立農業用地質量評價制度。為農用地分等定級，具體地實施質量調查，利用圖紙、圖片、數據以及其他方法展開調查，建立農用地等級數據庫，實施農業的土地保護計劃，并作為城鎮建設和土地使用開發的基礎。同時，對于新增耕地，國土土地資源部和農業部門聯合確認，及時更新數據庫。

二是健全農業用地轉變用途許可制度。由于農業的基礎地位以及農業用地的特殊性，必須要保證國家有足夠的農業用地。目前，我國已經明確規定農轉非用地必須經過當地多個部門的許可，農業用地轉變為建設用地在現在的限制是非常嚴的，而且需要交納高昂的土地使用費。這不僅僅是農業問題更是國家安全問題，必須要非常重視，頒發農業用地轉變用途許可證的時候，也應要求原來的舊宅基地，盡快開發為農業用地。

建立農地承包利益分配的仲裁制度。在英國有土地裁判所、德國有農業法院，這些都是兩國為了支持農村工作的開展，結合本國的實際情況建立的農業用地的糾紛解決機構。前文已經提過，在面對農村土地承包糾紛訴訟時基層法院不受理，農民請求農村土地糾紛時農村土地承包仲裁機關不受理，這一方面是由那些政府部門造成的，另一方面也是我國沒有專門的部門去處理造成的。因此我國現在某些地方也進行了一些有益的嘗試，建立農村土地承包糾紛仲裁的試點工程，探索建立了基層調解、縣級仲裁、司法判決的農村土地糾紛處理機制，為建立符合中國國情的，具有中國特色社會主義的農村土地承包仲裁機制提供了實踐的經驗。當然，在推進農村土地仲裁工作的同時還要加快立法工作，讓仲裁工作有法可依，建立一整套為仲裁服務的法律。任何工作都是人執行的，所以我們應該培養大量的具有素質的仲裁員，這樣才能保障仲裁工作的順利開展，切實保障農民的土地權益。

完善農地承包經營權流轉的管理制度。中國與英國和德國的農業土地制度是不同的，但他們的農地產權交易的管理制度和經驗，提醒我們對土地承包應當加強管理，以確保現代農業建設進展順利。這種經驗主要包括兩方面：

一是土地承包經營權的流轉制度必須不斷的完善。完善土地承包經營權的轉移流程，建立合理的租賃和合同管理制度，建立農業用途的審查制度，轉讓對象，租賃期限，農業用途的認定必須要明確清晰。承包土地的經營權的轉讓合同的審批要下放到鄉鎮人民政府或縣農業主管部門，這有利于土地流轉的靈活開展，和對合同是否履行的定期核準。

二是要重視解決流轉過程中的一些細碎問題。如在組織農戶進行土地流轉的時候，必須要給農民詳細地講請每一項條款的作用，防止農民因為一些法律知識的缺失而造成利益的損害。

構建農民土地權益保障的制度設想

建立有效的信息反饋制度。信息反饋的靈敏和準確與否是決定管理效率的關鍵，是信息管理系統運行良好的核心之一。靈敏、正確和有力的信息反饋是一個管理制度或一個管理職能是否有充沛生命力的標志，這就是現代管理理論中的反饋原理。管理系統想要靈活的運行，必須要有靈敏的“感受器”，聯結各個環節，及時處理原有計劃與客觀條件間的矛盾。就必須要有一個靈敏的感受器，這就是信息反饋系統。信息反饋系統通過各種實際信息的“去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里”的處理，將政策的執行情況反饋給政策制定者，制定者通過反饋的信息可以適時的調整，修正各種管理行為，使政策更好的執行。

創建科學的農地信托制度。信托是指委托人基于對受托人（信托投資公司）的信任，將其合法擁有的財產委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定的目的，進行管理或者處罰的行為。①

信托機制從某方面來說是一項有益的機制，如何發揮信托在農民土地權益保障中的作用？一是要建立一個完整的農戶信托制度。隨著城市化進程的發展越來越多的農戶離開農村進入城市，為離開農村的農民建立信托制度，可以使他們離開后在農村的土地利益仍然得到有效的保障，而那些依舊在農村的農戶也可以依靠信托制度，減輕自己的工作。

二是要依照信托的法源基礎，農戶依舊享有使用權、處分權和收益分配權。農戶可以依靠信托制度在土地糾紛、土地流轉以及土地定價過程中占據有利的地位，改變當前的被動情況。

三是保障農民的基本生活口糧和免征農業稅。一個完善的農村信托制度可以在保障農民對土地的權利的基礎上，幫助農民保障自己在土地流轉過程中的決策權和征地補償中的索取權以及改變土地用途過程中的受益權。

完善農地糾紛預防排查制度。當今農村社會越來越復雜化，各種糾紛層出不窮，僅僅靠一次性的處理是不夠的，必須要建立定期排查制度。地方政府應該每年按照“部門協調、官民相商、聯合管理”的原則，定期巡回對農戶土地利益糾紛進行排查調解，以便及時了解農村的實際情況，及時地處理土地糾紛，清除侵犯農民合法土地權益的各種隱患，維護好農民在土地上的合法權益。

農民文化知識普遍不高，法律知識匱乏，面對一些土地糾紛時他們的處理可能是違法的，這就要求地方政府必須建立預防糾紛機制，找一些典型的土地糾紛案例讓農民學習，讓農民在學習中掌握一定的法律知識，在面對土地糾紛時就不會盲目的犯法，同時也要加強基層領導干部的思想教育工作，開展法律學習活動，提高基層干部的基本素質和法律水平。

構建合理的監督制度。為了更好地保障農民的土地權益，必須建立一個完善的農村信息網絡，建立專門地為農村服務的農村新聞版塊，以促進農村信息的公開化透明化，有效地監督農村土地制度的執行情況，保障農民的土地權益。而且網絡監督具有許多傳統監督方式所不具備的優點，可以有效地彌補傳統監督的缺失。網絡監督是一種全民參與的監督，它能夠更快捷、更徹底、更透明地反映農村的實地情況而且也能更好地保護舉報者的人身安全和合法權益。

網絡監督是一種直線型的監督，它可以更快地反映農村的土地糾紛，方便領導者及時的決策，以保障農民的土地權益。網絡監督是一種新型的全民監督，它可以調動農民的積極性，提升農民對于土地權益保障的信心，增強農民作為國家主人的榮譽感，推動農村經濟的發展。網絡監督也是一場有意義的教育活動，提高了農民的法律意識，增強農民在面對自己權益受到侵犯時的主動反擊能力。

健全土地征收制度。目前，我國存在很多案例足以充分說明我國當前的土地征收程序相當不健全，政府官員可以利用程序的漏洞，為自己的私利服務，侵犯農民的土地權益。所以必須要有一套法律來規范，要對政府的土地征收行為進行限制，規范土地征收的程序，防止土地征收權力的濫用，防止農民的土地權益遭到侵犯。而這個程序必須建立在公平公正的基礎上，盡力實現公共利益和私人利益的兼顧，保證土地征收過程的公開性，減少暗箱操作的機會，當然這套體系必須是可行的。

首先，增加“公共利益”的認定程序，包括申請程序、調查程序、確認程序、征收公告程序。由需用地人提出征收申請，政府權力機關應公示告知征收的用途、征收目的、是否符合社會公共利益、理由何在等事宜。如果這種土地利用有可能危害到農民的合法土地權益，就必須開展環境調查報告，召開全體村民會議，由全體村民投票決定，是否同意土地開發。

其次，安置補償費用必須有相關利益各方代表組成的委員會共同協商，安置補償方案不應當由當地政府和開發土地的法定代表提出的補償方案單位商定后再向農民征求意見，而應由農民與開發土地法定代表在政府的監督下協商，這有利于提高土地征收中的公平性，平衡各方利益，實現各方利益的最大化，促進土地的順利開發。

（作者分別為中共都勻市委黨校副教授，安陽師范學院法學院副教授）

【注釋】

①楊燕綏：“保障農民土地權益的中國道路”，《中國科學報》，2013年12月5日。

責編/張蕾