城市郊區化背景下鄉鎮治理的制度困境

【摘要】城市郊區化引發了鄉鎮政府行政體制與治理需求的矛盾，政府體系內部的緊張關系持續加劇，鄉鎮政府與當地居民的沖突持續加深，鄉鎮治理陷入困境。集權控制是造成城市郊區鄉鎮政府治理制度困境的重要原因，只有對政府體制做出與經濟社會演變相適應的深刻調整，賦予鄉鎮政府更多必要的管理權限，才能走出鄉鎮政府治理的制度困境，推進基層治理現代化。

【關鍵詞】城市郊區化 鄉鎮政府 基層治理 制度困境

【中圖分類號】D67 【文獻標識碼】A

問題的提出

20世紀80年代以來，我國進入快速城市化階段，為了擺脫土地、環境等資源約束，大城市向郊區尋求空間，人口和工業企業從城區向郊區遷移。在城市邊緣出現了規模龐大的城鄉交接地帶，這一區域既沒有完成城市化，也已經不是傳統的農村，但又同時兼具城市和農村社會形態的特點，而且人口流動性大、人口結構多元化、社區類型多樣化、利益矛盾突出。按照鄉村社會治理需求設計的大城市郊區的鄉鎮政府，無論是政府職能、管理體制，還是組織架構和治理能力都難以滿足這一地區的治理需求。

近年來，大城市郊區的鄉鎮政府意識到城市郊區化可能引發的一系列社會問題，開始采取應對措施。但由于鄉鎮政府嵌入的制度環境的制約，這些措施收效甚微。建立在農村治理基礎上的鄉鎮政府陷入組織架構、財政制度和權力結構的一系列困境。

十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，并在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中就政府職能、政府組織結構、現代財政制度等方面作出了詳細規定，為理順各級政府責權關系定下了基調。在未來的改革設計中，不僅需要改進行政體制、提高治理技術，更需要對政治體制進行更深遠的改革。否則，基層政府的治理困境只會進一步加劇。

城市郊區化進程與鄉鎮政府治理環境的轉變

上海城市郊區化進程。20世紀50年代，為了解決工業職能擴大和發展空間有限的矛盾，上海市先后規劃建設了彭浦、漕河涇、北新涇、五角場、長橋、慶寧寺、高橋等近郊工業區，以及閔行、吳涇、嘉定、安亭、松江等遠郊工業衛星城，但由于缺乏資本和技術，工業對城市郊區化發展的影響僅局限在工業區和衛星城內部，城市郊區化進程相當緩慢。80年代中后期，上海提出了“工業向園區集中”的政策，對城區工業布局進行調整，信息、金融、商貿等高級生產服務業逐漸發展成為中心城區的主導產業，傳統制造業轉移到郊區各鄉鎮興建的工業園區。1982～1990年，上海郊區城鎮人口增加了68.47萬人，占同期上海城鎮新增人口的39.02%。①

90年代，中央提出開發開放浦東的國家戰略，上海被定位為國際經濟、金融、貿易中心。新城市功能對原有城市空間區位產生競爭，城市工業職能在外資驅動下不斷向外擴散。各區縣效仿浦東設立開發區招商引資，開發區建設以城鎮為依托，改建增建了原有的配套基礎設施，提高了人口接納能力，促進產業和人口向城鎮集中。1990～2000年，上海郊區城鎮人口增加了255.12萬人，占同期上海城鎮新增人口的98.75%。②

2001年，上海提出“土地向規模集中，工業向園區集中，農民居住向城鎮集中”。城鎮建設與產業發展同步展開，互為促進。一方面，重點建設“一城九鎮”，增強郊區城鎮對中心城區的“反磁力”。另一方面，建設郊區城鎮和開發區轉移六大支柱產業，形成一批產業集聚的特色城鎮。郊區城鎮支柱產業的發展推動了生活服務型產業的發展，在此基礎上，郊區城鎮的功能逐步完善。③

十一五期間，為消除城鄉二元結構，上海提出“1966”四級城鎮體系的規劃，通過梯級分布的新體系打破郊區發展與中心城區的對立。新城和新城鎮通過完善服務體系，承擔分散中心城區人口的功能，同時形成新的產業聚集地帶動區域發展。這一時期，“上海的資金、技術、信息等從市區向邊緣區域流動加強，促進各城鎮的發展，在加快空間布局和結構調整的過程中逐步形成與上海特大型經濟中心相適應的具有規模等級結構的市域城鎮體系”④。

鄉鎮政府治理環境復雜化。第一，產業結構：農工并存、以工為主。在城市郊區化的影響下，各鄉鎮于20世紀90年代中期紛紛設立工業園，形成以開發區為主的發展模式，改變了以往鄉鎮工業過于分散的格局，呈現出“小集中、大分散”的總體特征。經過20多年的發展，上海國家級工業園區、開發區1301個，市級工業園區、開發區2946個，從業人員分別為64.56萬人和79.88萬人，工業總產值分別達到8707.12億元和7672.32億元（見表1）。

表1：上海市工業園區、開發區情況⑤

上海郊區鄉鎮逐步形成了農工并存，兼有城鄉經濟結構的混合性經濟格局，而且非農產業在經濟結構中的比重逐年上升，已經遠遠超過農業。以寶山區顧村鎮為例，2007～2012年，非農產業的營業收入占總營業收入由94.34%上升為97.59%，農業的營業收入占比由0.06%下降為0.01%（見表2）。非農產業中第二產業是主導產業，也是吸納勞動力的主要力量。但是近年來，第三產業在上海郊區鄉鎮產業結構中的比重逐步上升，吸納勞動力的能力逐漸增強。2007～2012年寶山區顧村鎮第二產業的營業收入占總營業收入的比重由51.03%下降為38.31%，第三產業營業收入占總營業收入的比重由43.31%上升為59.28%（見表2）。

單位：百分比

表2：上海市寶山區顧村鎮各產業營業收入情況 ⑥

第二，人口結構：規模擴大、結構復雜。近年來，由于城市建設、舊區改造，大批居民從市區動遷至郊區。處于城市邊緣的郊區鄉鎮，交通便利、配套完善，就業環境較為樂觀，房地產蓬勃發展，吸引了大批購房居住人群。近年來的大型居住區和保障房建設基地的規劃建設，也造成大量中心城區人口遷入。2012年，寶山區顧村鎮列入管理的人口為21.7萬人，同2007年相比，六年共增加6.97萬人（見表3）。大量來滬人員的導入使郊區鄉鎮的人口結構復雜化。除了原本的本鎮居民外，增加了四類居民，一是進入上海的外來務工人員，其中農民工較多；二是由于房價壓力在城郊結合部購買商品房的年輕白領；三是由于城市建設、舊區改造而從市區動遷至郊區的城市居民；四是申購經濟適用房、公租房的低收入人群。這些群體對人口健康、計劃生育、社會保障、社會福利等社區公共服務的需求量大、差異明顯，而且老年人、失業人群及低保戶、殘疾人、精神病人等特殊群體人員較多，與中心城區相比，郊區鄉鎮治理要滿足更為復雜的社會需求。

單位：人

表3：上海市寶山區顧村鎮人口變化情況⑦

郊區鄉鎮還表現出“人口倒掛”和“人戶分離”比例高的特征。上海郊區鄉鎮近年來人口快速增長的主要來源是來滬人員，以寶山區顧村鎮為例，2007～2012年，列入管理的外來人口增加4.74萬人，是戶籍人口增量的2倍。各鄉鎮戶籍人口與來滬人員“倒掛”突出，2012年顧村鎮戶籍人口為8.03萬人，而列入管理的來滬人員13.67萬人，是戶籍人口的1.7倍（見表3）。而這僅僅是列入管理的，實際的來滬人員數量遠遠超過這個數字。由于與中心城區公共服務、社會福利存在差異，大部分從中心城區導入的居民將戶口留在原居住地，導致居住地和戶口登記地分離。寶山區的人口分離比例在70%以上，人戶分離增加了社會管理的難度，也影響郊區鄉鎮公共資源的合理配置。

第三，社區類型：種類多元、需求多樣。郊區鄉鎮從單一的農業社區轉變為多元社區。由于征地拆遷、商品房開發、大型居住區和保障房建設，郊區鄉鎮形成了多元化的社區類型，包括農村散居社區、農民集中安置社區、拆遷安置社區、商品房社區和拆遷安置社區。這些社區中既包括傳統的農村社區，也有城市社區，而且城市社區的數量在逐漸增加。不同社區居民具有不同的特征和需求，傳統“一刀切”的社區治理和服務模式已經遠遠不能適應新的社區發展的要求。郊區鄉鎮外來導入人口規模大，社會組織類型多樣化以及人口結構分化，如何探索建立行之有效的社區治理模式，并針對不同類型社區構建不同社區治理模式，成為郊區鄉鎮社區治理面臨的一個重大挑戰。

郊區鄉鎮政府治理的制度困境

郊區鄉鎮的社會結構和運行方式都發生了深刻的改變，鎮政府作為社會治理的重要主體，建立在農村社區治理基礎上的運行體制面臨著一系列制度困境。

一是組織架構困境：鄉鎮機構編制與治理需求的矛盾。郊區鄉鎮無論是管理幅度、人口規模，還是產業結構都已經達到城市水平，但是鎮政府的機構設置和人員編制仍然是按照鄉鎮機構級別制定。尤其是按照本地戶籍人口基數配備人員編制，沒有考慮實際管理人口的需求。⑧郊區鄉鎮的外來人口數量已經遠遠超過了本地戶籍人口，如上海市寶山區顧村鎮2012年戶籍人口為8.03萬人，而僅列入管理的外來人口就有13.67萬人，實有人口在21.7萬人以上（見表3）。今后，隨著大型居住社區的建設和城市郊區化的發展，會有更多的外來人口遷入郊區，鎮政府編制限制和急劇發展的經濟社會及管理任務之間的矛盾將更加突出。

二是財政制度困境：鄉鎮政府財權與事權的矛盾?！胺侄愔啤备母锝缍酥醒搿⒌胤秸g的財權和事權范圍，但沒有確定省以下政府之間的財力分配框架。地方政府為了保證財政收入和支出需要，層層下壓，盡可能從下級財政抽取資金或者攤派一些行政事務⑨，基層政府承擔的財權與事權不相匹配。郊區鄉鎮大量人口導入之后，社會管理與公共服務投入不斷增加，公共管理成本在鎮級財政支出中的比重逐年上升，鎮級財政負擔急劇加重，而市政府缺乏相應的財政轉移支付政策。鄉鎮政府為了緩解財政壓力，要么通過提供優惠政策向轄區內的企事業單位轉嫁一部分公共支出，要么降低公共服務水平減少公共支出，或者向企業、銀行等機構借款舉債運行。

三是權力結構困境：鄉鎮政府權力不健全與基層問題復雜化的矛盾。鄉鎮政府是一級權力殘缺的政府，不僅對于垂直單位缺乏財權和人事權，對于內部單位的人事權也只局限在鄉鎮范圍內部。近年來，鄉鎮政府的事權繼續向區縣集中。鄉鎮政府不僅沒有明確的執法權，連一些具體的行政管理權也沒有。⑩與經濟建設相關的投資項目、征地拆遷等事項，鄉鎮政府無權審批。而在城市郊區化的影響下，郊區鄉鎮社會問題層出不窮，尤其是大量人口導入之后，從征地拆遷到維持社會穩定，從提供導入人口的公共服務到社會保障，從增加就業到維護公共安全，社會治理和公共服務領域矛盾突出。基層社會問題多元化、復雜化與鄉鎮政府的行政權力有限的矛盾，在一定程度上增加了鄉鎮政府治理基層社會的難度。

結語

城市郊區鄉鎮政府治理的制度困境，歸根到底是基層治理體制與基層社會結構和運行方式的變化不相適應造成的。如果沒有對基層治理體制做出相應的深刻調整，基層政府也只能在狹窄的體制空間里騰挪轉換，并不能從根本上解決問題。2009年上海在松江區小昆山鎮等十個鎮開展小城鎮發展改革試點，提出“對具備一定人口規模和經濟實力的試點鎮賦予必要的城市管理權限”。十八大以來，中央政府已取消和下放了一些行政審批權限。十八屆三中全會明確指出，要進一步簡政放權，將那些直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。同時，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，建立事權和支出責任相適應的制度。只要拋開傳統思路，賦予鄉鎮政府更多必要的管理權限，形成與社會治理任務相匹配的行政體制，就能增強鄉鎮政府在調節經濟發展、解決社會矛盾、協調利益關系等方面的引導和調控能力，推進基層社會治理體系現代化。

（作者為上海工程技術大學副教授、上海大學社會學系博士研究生；本文系上海市教委科研創新項目“新生代農民工社會融入政策研究”的階段性成果，項目編號：12YS128）

【注釋】

①②朱寶樹：“上海人口城市化和再分布發展態勢”，《南方人口》，2003年第3期。

③劉錚，于江寧：“大城市郊區小城鎮成長的動力分析”，《中國集體經濟》，2010年第12期。

④楊上廣，吳柏均：“城市空間郊區化演變趨勢及問題—以上海市為例”，《城市問題》，2009年第1期。

⑤數據來源：根據2013年上海統計年鑒整理。

⑥數據來源：根據《寶山年鑒》編委會：《寶山年鑒》，上海社會科學院出版社（2007～2012版）計算。

⑦數據來源：《顧村年鑒》（2007～2012）。

⑧發改委城市與小城鎮改革發展中心課題組：“我國城鎮化的現狀、障礙與推進策略（下）”，《中國黨政干部論壇》，2010年第2期。

⑨陳錫文，韓俊，趙陽：“我國農村公共財政制度研究”，《宏觀經濟研究》，2005年第5期；譚秋成：“地方分權與鄉鎮財政職能”，《中國農村觀察》，2002年第2期。

⑩趙樹凱：“縣鄉政府治理的危機與變革—事權分配和互動模式的結構性調整”，《學術前沿》，2013年第11期。

《上海市人民政府印發關于本市開展小城鎮發展改革試點政策意見的通知》（滬府發〔2009〕41號）

責編 / 許國榮（實習）