大學生失業保險法律制度的構建

【摘要】失業保險制度保障目標的擴大，是救濟失業大學生、完善社會保障制度的必要途徑。文章著重于探討大學生失業保險法律制度的構建，從建立大學生失業保險制度的必要性和可行性入手，探討大學生失業保險費用的繳納、失業保險金的給付等問題，從而對大學生失業保險法律進行初步的制度設計。

【關鍵詞】大學生失業 就業保障 失業保險 法律規范

【中圖分類號】F840.6 【文獻標識碼】A

近年來，大學生就業難的問題已經成為全社會關注的熱點問題之一，它關系著教育的發展乃至社會的穩定，大學生就業保障制度的研究迫在眉睫。然而，我國目前尚沒有關于大學生就業保障的法律法規，大學生就業保障的政策措施也缺乏統一性和連貫性。失業大學生失去了經濟來源，應當成為社會保障法律制度所覆蓋的群體之一。失業保險制度保障目標的擴大，是救濟失業大學生、完善社會保障制度的必要途徑。本文著重于探討大學生失業保險法律制度的構建，從建立大學生失業保險制度的必要性和可行性入手，探討大學生失業保險費用的繳納、失業保險金的給付等問題，從而對大學生失業保險法律進行初步的制度設計。

大學生失業保險法律制度化的必要性分析

之所以探討大學生失業保險法律制度化，是因為目前隨著高校不斷擴招，大學生逐漸增多，同時大學生面臨著各種就業難問題。在實踐中，即便一些大學生短期內獲得工作，但也未必長久，不適應工作環境辭去工作、工資待遇低被迫離職、單位倒閉等因素都會導致大學生再次失業，因此大學生急需失業保險制度保障。本文將從以下三個方面探討大學生失業保險法律制度化的必要性，即大學生應屆畢業生就業難、失業率高；大學生失業保險法律制度的缺失；大學生失業保障政策性措施缺乏穩定性。

應屆畢業生就業難、失業率高。我國大學畢業生的人數逐年增多，就業困難、失業率高的現狀不可小覷。據統計，2013年我國高校畢業生畢業時初次就業率是71.9%。從學歷層次來看，初次就業率呈現兩頭高、中間低的特點，其中專科生為79.7%，本科生為67.4%，碩士生與博士生均為86.2%。①從年齡結構上看，21歲到25歲之間的青年勞動者失業率居高不下。近年來，我國應屆高校畢業生的初次就業率基本維持在70%左右，畢業六個月后仍未就業的大學生約占12%，大學生失業率明顯高于城鎮居民失業率。大學畢業生的高人力資本存量得益于政府、社會、家庭和個人長期的人力資本投資。②這部分高素質人力資源的失業不僅是人力資源的巨大浪費，更會對家庭、學校乃至社會都產生諸多不利影響。未就業大學生的生活往往得不到最基本的保障，這不僅會加重學生個人和家庭的負擔，更會引起許多社會問題，甚至增加了青少年犯罪的可能性。另外，許多大學生畢業后未能及時找到工作，存在著求職過程中的失業期，然而求職過程是要付出一定經濟成本的，大學生一般沒有任何的經濟來源，承擔這一求職成本十分困難。失業保險是最基本的社會保險之一，也是大學生失業的基本保障，大學生失業保險制度的建立勢在必行，是符合我國現實國情的必然要求和選擇。

大學生失業保險法律制度的缺失。我國的失業保險制度尚不完善，現行失業保險立法的保障范圍過于狹窄。失業保障法律制度中既沒有關于大學生失業保障的相關規定，又沒有關于“青年失業人群”這一特殊群體的專門立法，缺乏與失業大學生相關的法律保障制度。《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）和國務院頒布的《失業保險條例》中所稱的失業保險，是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助進而保障失業人員失業期間的基本生活，促進其再就業的制度。能夠享受失業保險金的人員必須符合三個必要條件：第一，非因本人意愿中斷就業；第二，已辦理失業登記，并有求職要求；第三，按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿一年。由此可見，失業保險是工作滿一年以上的勞動者所參加的社會保險，尚未參加過工作的應屆大學畢業生，即使被確定為失業人員也無法享受失業保險的相關待遇。大學生失業保障問題尚屬于法律的空白地帶，形成具有長效性的法律制度，保持法律的穩定性和連續性，是切實保障大學生就業權益的前提和基礎，更是社會保障制度化、規范化的必然要求。

大學生失業保障政策性措施缺乏穩定性。為了保障大學生就業權益，國家和地方政府都發布了一系列就業保障政策，例如：大學生失業登記、自主創業的貸款貼息、中小企業招收失業大學生的政策獎勵以及對大學生進行就業培訓等。大學生就業保障政策在一定程度上緩解了大學生就業難的問題，但存在不同行政部門所制定的政策出現了政策區域差異大、地方保護嚴重，政策之間不能銜接以及執行效果不佳等問題。并且，很多政策的臨時性因素較多，難以作為長期促進大學生就業和調節各方關系的法律依據。在配套法律制度沒有建立的情況下，政府財政投入、職責定位和分工等問題最終難以得到有針對性地解決。法律的設立和執行具有穩定性和長效性，對政策的制定提供了必要的依據和指引。任何政策的順利實施都有賴于法律的制定和完善，建立大學生失業保障制度的前提就是制定和完善大學生失業保險的相關立法。形成具有長效性的法律制度，保持法律的穩定性和連續性，是切實保障大學生就業的前提和基礎，更是社會保障制度化、規范化的必然要求。

大學生失業保險法律制度化的可行性分析

有關大學生失業保險法律制度化的探討不是無病呻吟，它以中國經濟社會發展實際為基礎，是對大學生失業保障所作的前瞻性探討。同時，大學生失業保險法律制度化也具有可操作性。本文認為，大學生失業保險法律制度化的可行性包括國外的社會保障制度為我國大學生失業保險法律制度的構建提供了大量的經驗；現有的政策和法律為構建大學生失業保險法律制度提供了現實的基礎和可能等兩個方面。

國外的社會保障制度為我國大學生失業保險法律制度的構建提供了大量的經驗。首先，國外的社會保障制度法律制度中多針對特殊群體進行了專項立法。青年、高齡者、殘疾人和婦女都是特殊失業群體，這些特殊失業群體占據著失業者總人數的絕大部分，為了實現社會公平，一些國家針對這些群體的就業問題制定了專門的法律。例如：荷蘭自1992年就開始實施了《青年就業保障法》，規定在學校教育中設立帶工資的實習課等就業保障制度；法國1997年開始實施《青年就業法案》，規定在公共部門、半公共部門和非營利性部門為失業青年提供5年期的不續期合同；德國制定了《青年人勞動保護法》和《大學法》，為高校畢業生待遇規定最低標準以及提供貸款來鼓勵自主創業。③

其次，為了保障失業者的權益，體現法律的權威性，發達國家的社會保障立法大多具有較高的立法位階。尤其在實施強制性失業保險模式的國家，其失業保險立法都是國家最高層次的立法，如美國的“社會保障法”、德國“就業促進法”、日本的“雇傭保險法”和韓國的“就業保險法”等。④從法律淵源上看，高位階的立法不僅能更好地體現法的穩定性和權威性，更能夠避免法律沖突，從而更加切實有效地維護就業保障制度的實施和貫徹。

現有的政策和法律為構建大學生失業保險法律制度提供了現實基礎和可能。我國現有的法律制度中雖然沒有針對大學生就業保障的法律規定，但是現有的政策和立法可以成為進行大學生就業保障立法的基礎，從而構建符合我國國情的、具有可操作性的法律制度。

首先，從政策層面上來說，2006年中央組織部等14部委下發《關于切實做好2006年普通高等學校畢業生就業工作的通知》，開始推行應屆畢業生失業登記制度，高校畢業生見習期間由見習單位和地方財政部門根據當地實際情況，對其提供基本生活補助。但是，在實踐中還存在著諸如政策宣傳不到位、補助范圍小、補助資金少等問題，導致畢業生不知道或者不愿意去進行失業登記，地方財政部門一般也僅對貧困家庭的失業大學生提供失業補助金。盡管應屆畢業生失業登記制度的實施還有待完善。但是，失業登記制度作為一種經驗和嘗試，已經為將高校畢業生納入失業保險相關法律法規的調整范圍提供了基礎和可能性。

其次，從立法層面上來說，現有的法律中雖然沒有關于大學生失業保險的相關立法，但是，已有的《就業促進法》、《社會保險法》等法律規范可以作為制定大學生失業保險法律規范的基礎和參考。《就業促進法》是指導人才配置、促進就業的導向性法律規定，對開拓就業崗位和人力資源配置提供了宏觀指導。制定《就業促進法》的實施辦法和配套性法律，提高《就業促進法》的可操作性，是保障大學生就業的前提。《失業保險條例》和《社會保障法》是失業人群社會保障的基本立法。雖然現行的《失業保險條例》的調整對象不包括高校畢業生，但是筆者認為，可將大學生群體納入失業保險的調整對象當中，以減輕其經濟壓力，促進大學生就業。

構建大學生失業保險法律制度的核心內容

失業保險是最基本的社會保險之一，也是大學生失業的基本保障。通過制定法律的形式，設置合理的、穩定的大學生失業救濟制度，是保障大學生就業、促進人才合理流動的最基本、最重要的途徑。失業保險制度的改革，首要問題是擴大失業保險的就業保障目標。本文認為，大學生失業保險法律制度的核心內容應該主要包括大學生失業保險適用法律規范的選擇；大學生失業保險適用對象的確定；大學生失業保險費用的繳納；大學生失業保險金的給付等諸多方面。

大學生失業保險適用法律規范的選擇。大學生失業保險法律制度的構建主要可以通過兩種方式來完成：第一種方式是通過制定專門的《大學生就業保障法》，來規定應屆畢業生的失業救濟制度；第二種方式是將大學生群體納入到《失業保險條例》的調整范圍，適用失業保險條例和社會保險法的相關規定構建畢業生的失業保險制度。

筆者認為，第二種方式是現行條件下更為理性的選擇。其原因是：第一，如上文所述，我國已有關于應屆畢業生失業登記制度的實施，可作為一種制度上的一種過渡，容易與《失業保險條例》相銜接。第二，從我國現實國情來看，制定專門的就業保障立法，從立法技術、法律環境、財政預算等角度來講都尚未成熟。第三，大學生適用《失業保險條例》的瓶頸在于其未參加過工作也未繳納過保險。但筆者認為此問題可以通過適當的制度調整加以解決。例如：規定大學生從入學時即視為參加工作，學生可以自行決定是否參加失業保險并繳納國家法律明文規定的針對大學生群體的失業保險費用。已繳納失業保險費用的大學生，根據其繳納時間的不同，可以比照失業保險條例中關于失業保險費用交納年限與失業保險金領取時間的相關規定，得到相應的法律保障和失業保險金的救濟。綜上所述，筆者認為適用《失業保險條例》不失為解決大學生失業救濟問題的合理之選。

大學生失業保險適用對象的確定。筆者認為，大學生失業保險的對象應當至少滿足五個基本條件：第一，失業人員為普通高等學校全日制畢業生；第二，取得高等學校畢業證書未滿12個月；第三，畢業前本人已經繳納失業保險費滿一年的；第四，非因本人意愿失業的；第五，已經進行失業登記，并有求職要求的。

首先，失業保險所針對的對象必須是有就業愿望而未能就業的非自愿失業人群。因此，按照我國《社會保險法》中關于失業保險適用對象的一般規則，大學生失業保險的適用對象必須滿足非因本人意愿失業和已經進行失業登記，并由求職要求這兩個條件。

其次，大學生失業保險應針對普通高校統招的全日制畢業生。這是針對非全日制的成人高等教育而言的。筆者認為，成人教育的對象主要是已經走上工作崗位的人員，其大多都已經實際繳納了失業保險，如果將其也納入到大學生失業保險的保障范疇，會導致成人高等教育畢業生適用失業保險法律規范時的法律沖突問題。另外，成人教育的對象一般是為了提高專業技術或資質而繼續參加教育，因此，成人教育的主要學習形式是函授、遠程教育等。這種教育模式從前期教育成本、教育投入和教育成果等方面都與普通高等教育有著很大區別，一味納入大學生失業保障范疇，亦不符合大學生失業保險制度構建的初衷。

最后，筆者認為，大學生失業保險的保障對象應為取得高等學校畢業證書未滿12個月的大學生。原因在于，大學生畢業后的一年內為大學生找工作的主要時間，在這段時間之內，大學生既無經濟基礎又無經濟來源，是需要救濟的主要時間段。如果將救濟時間無限擴大，既會加大社會保險支付的負擔，又不利于促進大學生盡快就業。

大學生失業保險費用的繳納。保險費用的繳納可分為強制繳納和自愿繳納兩種。針對大學生的失業保險，筆者認為可采用自愿繳納的方式。因為，大學畢業生的就業需求各有不同，有的想直接就業，有的想繼續深造還有的可能選擇出國深造等其他途徑。如果一概強制所有大學生必須繳納失業保險，對于本身不想直接選擇就業的大學生而言無非是一種負擔而不是一種福利。

筆者認為，大學生上學期間繳納失業保險應實行年繳制。大學生繳費者不同于普通勞動者，普通勞動者是以每個月的工資為繳納失業保險金的資金來源和計算標準，因此采用月繳制。而大學生參保者知識擬制的勞動者，實行年繳制更為簡便易行。由大學生本人每年按照國家規定的金額，繳納一定的失業保險。是否繳納和繳納期限的長短可以由大學生自行選擇。

大學生失業保險金的給付。筆者認為，大學生失業保險不應為一種強制性保險，所以失業保險金的給付的長短應與失業保險費用的繳納時間的長短相對應。畢業生在校時累計繳費一年，累計領取失業保險金的期限最長為兩個月；畢業生在校時累計繳費兩年，累計領取失業保險金的期限最長為四個月；畢業生在校時累計繳費三年，累計領取失業保險金的期限最長為六個月；畢業生在校時累計繳費四年，累計領取失業保險金的期限最長為八個月；畢業生在校時累計繳費五年，累計領取失業保險金的期限最長為十個月；畢業生在校時累計繳費六年以上，累計領取失業保險金的期限最長為十二個月。

（作者分別為河北聯合大學講師，河北聯合大學副教授；本文系2014年度河北省社會科學發展研究課題“大學生就業保障相關法律制度研究”的研究成果，項目編號：2014030108）

【注釋】

①21世紀教育研究院：《中國教育發展報告（2014）》，北京：社會科學文獻出版社，2014年。

②呂志勇，韓鑫：“我國大學生失業保險制度設計研究”，《山東財政學院學報》，2010年第3期，第22頁。

③何卉兵：“西方青年就業保障計劃”，《中國青年研究》，2004年第3期，第128～129頁。

④成志剛，吳彬：“國外就業保障的經驗及啟示”，《湘潭大學學報》（哲學社會科學版），2010年第11期，第13頁。

責編 / 豐家衛（實習）