論西部

目前，西部大開發正在神州大地如火如荼地展開。在大力支持和積極參與的同時，更需要保持一點冷靜的思考，以便使這一重大的戰略行動能夠順利進行，并取得最后的成功。因此，對西部開發決策的背景、目標、體制安排和政策選擇作一深入分析，會使我們的行動更為自覺。

這場在世紀之交興起的西部大開發，是由中央最高層籌劃和發動、中央部委及西部省區呼應的自上而下的戰略行動。其必要性和戰略意義非常明顯：著眼于中國的長期發展，縮小東西部差別，加強民族團結，實現三步走的戰略設想和鄧小平關于“兩個大局”的理念（先讓東部沿海地區加快改革開放發展起來，當本世紀末全國達到小康水平時，再拿出更多的力量幫助中西部發展，并要求東部和中西部分別在不同時期顧全這兩個大局）。其可行性在于20年改革開放國力的增強、糧食總量的階段性過剩和加入WTO之后即將迎來的對外開放的新階段。

中央關于西部開發的決策得到了相關部委和西部省區領導的熱烈響應；東部地區則沒有西部那么積極；而中部地區則由于非東（部）非西（部），似乎受到冷落而有點抱怨。這很正常，它體現了在給定的博弈支付下各參與人為求自身利益的最大化所采取的最優戰略。早就有學者分析，將中央與地方共享稅收轉化為地方體制外收入的地方主義行為，其根源之一就是（中）西部地區獲得了較多的中央財政補貼，而這些補貼又大多來自東部沿海發達地區（黃肖廣，1996）。因此，面對日益勃發的地方利己傾向，聲勢浩大的西部大開發既可為抑制地方主義傾向提供利器，又可為加強集中統一展示全景舞臺。另一個背景是，歷時兩年的擴張性財政和貨幣政策未能達到預期的效果，西部開發顯然可以進一步啟動內需，進而走出持續數年的通貨緊縮。

根據中央的意圖，財政部擬將大部分國債資金和國外借款投向西部；央行已決意改變所控銀行的貸款結構——加大中、長期貸款的比例；農、林各口已經出臺一系列鼓勵農業綜合開發與改善生態環境的政策措施；鐵道、交通等部門分別宣示要讓上千億元投資向西部地區傾斜。西部省區亦不甘落后，紛紛亮出各自的底牌：或曰創建綠色經濟強省；或曰構筑西部開發的橋頭堡；或曰率先進入發達地區的行列；可謂百鳥齊鳴、爭奇斗艷，無一不想從西部開發的蛋糕中多切得一塊。這也難怪，在習慣了各級政府須經爭叫獲取資源的傳統格局下，有誰甘愿自損利益呢？經過一番利益博弈和上下求索，終于明確了西部開發的主攻方向：基礎設施、生態保護和建設、結構調整、科教與人才培養。應當說，這一方向的確定實為正確和明智之舉。基礎設施包羅萬象，大到場、鐵路、水利樞紐，小到鄉村公路、電網建設等等；生態保擴和建設則指退耕還林（草）、封山育林、荒山綠化、防風固沙等；結構調整主要是指大力發展各地的特色產業或優勢產業；科教與人才培養包括掃盲、遠程教育等；這些都將納入各級政府的“十五”規劃當中。今年的“盤子”也已敲定，以“十大工程”為主的基礎設施建設和退耕還林（草）將構成今年西部開發的主調。不過，實施起來需要精心選擇，慎重決策，具體落實。

西部為何會落后

西部地區確已落后了，至少從改革開放以來是如此。據有人測算，從1978——1997年，在全國GDP中所占的比重，東部地區從52%上升為61.4%，西部地區則從17%下降為14.8%。人均GDP差距也在逐漸拉大，改革開放初期，西北各省區人均GDP高于福建，其中青海甚至高于廣東，但到1997年，全國人均GDP為6392元，西部人均GDP 僅為4009元，相當于全國平均水平的62.7%。1998年，廣東、福建人均GDP已超過10000元，西北五省區除新疆達到6435元，其余各省區均不到4500元，相差達一倍以上。那末，為什么在傳統計劃經濟條件下西部地區曾經取得了與東部相近的經濟發展水平；進而，這種均勢為何在改革的背景下會被打破？

任何社會經濟形態，要求產出的總量在空間的分布上絕對均勻，那將是一種幻想。迄今為止，即便是在經濟高度發達的國家或區域也未有過這樣的事例。但是，不同地區之間人均產出的均等化或者這種均等化的趨勢卻可能存在。尤其在市場經濟較為完善的國度，一旦發生地區間人均產出或收入較大程度的差異性，就會促使落后地區的居民通過用腳投票的方式向較為發達的地區遷移；而資本（假設其他條件不變）則向低勞力成本的地區流動，由此縮小地區間的差別。不過，在計劃經濟條件下，地區間人均產出的差異則可通過另一種方式，即通過政府的資源配置、資源和產品的直接定價、以及強制性的移民措施等加以縮小，甚至予以消除。盡管兩者最終可以取得人均產出均等化的相同結果，而內在效率上的差別卻極為顯著，這已被大量的經驗事實所證明。

在改革開放前，西部地區所取得的與東部地區相近的發展水平，正是在政府的計劃安排下實現的。據史學界分析，世紀之交的這場西部大開發在新中國的歷史上絕非空前。在此之前，我國大規模的西部開發至少有過兩次：一是“一五”時期以156項重點項目為核心對西部的開發，二是“三五”時期開始的以“三線”建設為核心的西部開發。前者在最后投入施工的150個項目中，除東北占有較大比重外，布置在中西部地區的共有85項（50項民用項目和35項軍工項目）；在實際完成的196.1億元投資額中，東北地區占44.3%，中西部地區占52.9%。后者的重點項目包括連接西南的川黔、成昆、貴昆、襄渝、湘黔等重點鐵路干線，攀枝花、酒泉、武鋼、包鋼、太鋼等五大鋼鐵基地以及為國防服務的10個遷建和續建項目，還有大批煤炭、電力、機械、化工等項目；在 1966——1975年的“三五”和“四五”期間，“三線”投資累計達1173.41億元，分別占同期全國基本建設投資的52.7%和41.1%（吳江，2000）。這種大規模的西部開發再加上零星的整廠西遷與古董復制式的工廠新建，使得西部地區的經濟發展達到了與東部相近的水平；與此同時，整個國民經濟基本形成了東北和中西部以重工業為主、東部沿海地區以輕工業為主的生產力格局。

因此，西部曾經并非落后的經濟地位是靠政府的計劃性配置資源而獲得的，一旦資源配置的總體方式發生了轉變，原有的處境便難以為繼了。從辨證的角度看，西部的落后是相對的，或許是因為東部發展的太快了，才使西部變得相對落后。東部高速發展的根本動因是改革開放，而改革開放的實質便是經濟的自由化。政府管制的松動最初發生在與消費者最為密切的基本物品的生產方面，于是，以輕紡工業為主的東部沿海地區在改革的初始階段便獲得了某種優勢。在消費者主權的行使過程中，消費者的貨幣選票不僅投向了質優價廉的商品和服務，而且選擇了與之相應的更具效率的企業組織形式和產權安排。同時，外資的涉入有力地推動了資金的聚集、技術與管理的變革。體制外極具生命力與擴張傾向的資本流動，在不斷離析出各色各樣頗具創新和冒險意識的人群的同時，沿著最佳有效規模的軌跡由低到高地侵襲著傳統計劃經濟的堡壘。而“內部”規則（人們在經濟交往中的規則）的形成又迫使政府的法令、規章（外部規則）發生調整和演化（周業安，2000）。可以說，中央政府的特區建設和沿海地區加快開放的戰略，正是對該地區原發性制度變遷的一種適時順應。這樣，以輕紡工業為主的物質基礎、傳統商品經濟的觀念、以及漸進性的改革策略和特定的區位優勢，共同結成了東部沿海地區在市場化進程中的有利態勢。

由于上述有利條件，東部沿海地區在不斷擴大的競爭性領域中獲得了相當穩定的“改革租金”。而西部地區至少在改革初期并未受到重創，因為該地區賴以支撐的重工業仍在體制內安然運行。然而，隨著東部沿海地區源源不斷地從兩頭在外的“國際大循環”中斂得資金、并通過進口裝備起更富技術含量的機器設備和使用到新的原料（甚至價格更為低廉的礦產資源），原先靠政府計劃予以安排的西部的產出鏈便遭到割裂。由此，西部在傳統計劃經濟下占據絕對重要地位的“制造生產資料的生產資料生產”，則處于一種極其尷尬的冷遇處境，盡管能源和部分資源的生產至今還在壟斷或政府的定價及補貼之下得以運營。所以，由于特定的生產力布局和兩種體制交替演進中的后發劣勢，西部地區既在經濟發展的競爭中感到困難重重，又在體制性的保護傘下暗自竊喜。客觀上講，重工業所具有的資本投入大、沉淀成本比例高的特性，確實給企業的調整與退出帶來相當大的難度。當較大數額的資本投入發生沉淀時，企業規模調整和退出的條件均會相應改變。具體說來，只有當期望凈現值低于資本的殘留價值時，企業的退出才是有利的；為使損失達到最小化，企業不得不在長期虧損下滯留于行業之內。再考慮到大型企業集中了數以萬計的員工、以及少數民族地區極為敏感的安全價值，國家就更有理由讓西部地區效率低下的國有企業維持生存。據資料表明，截止1999年9月末，國有及國有控股企業在全部銷售收入超過500萬元的工業企業中所占的份額，東部地區是28%，西部地區則達61%。而國企的虧損面，東部地區為45%，西部地區則高達58%。

從上述分析中不難看出，除自然狀況外，改革開放的初始條件、生產力的特定布局均已構成西部地區相對落后的客觀原因。但無可回避的是，自然經濟與計劃經濟的思想觀念、等靠要的依賴情緒等主觀因素也嚴重阻礙了西部地區的發展。有學者指出：在過去20余年的改革開放過程中，西部地區也面臨過多次有利的發展機會。 例如，80年代初四川等地曾在農村改革中處于前列；在確立“以能源交通為戰略重點”之后，超大型的三峽工程上馬、黃河中上游的水利綜合開發、西部石油與煤炭的加快開發、以及歐亞大陸橋的構筑等，使得大規模增量資金投向西部；我國與俄羅斯、西亞、東南亞周邊國家關系的改善，也為西部的對外開放創造了有利條件；而90年代中后期的“小康”戰略與“扶貧攻堅戰”，其重心也在中西部。但是，西部地區為何未能把握這些有利戰機加速自身的經濟發展呢？其中一個重要原因是，地方各級政府過于強調礦產等狹義資源的作用，過于迷信政府直接配置資源的威力，過于依賴中央政府的資金投入；其將諸多精力用于工程項目的爭奪上，用于扶貧資金的爭奪上，用于壟斷部門所得的獲取上；同時，普遍忽視了從東部沿海地區的經濟發展中挖掘真正的動力源泉，普遍缺乏從具體的事例和手段中把握與提升一般性法則的能力，從而未能有意識地加快推動本地的市場化進程。于是，大批政府官員、公用事業的員工悠然地享受著相對富足的小康生活，盤算著如何能在級別的升遷上捷足先登；大型企業的職工則在虧損補貼的庇佑下謳歌著公有制的優越性；大山里的貧困農民卻大多在扶貧資金的期盼中年復一年地靠天吃飯，甚至不愿遷移到自然條件更為有利的地區，因為他們習慣了等待和接受；即便有了一些民營的業主，也更多將自身的發展建立在官商連接的關系網的編織之上；而相當一批不甘平庸的“孔雀”則飛向東南；倒是從江、浙一帶過來的小商小販，卻從事著并不起眼的營生，以便歲末將至把一年的辛勞所得帶回老家。由此可見，如果不能培育和啟動內部的創新機制，再好的發展機遇也無法利用，外部的支援和幫助，反而會成為消解內部創新的催眠劑。

目標與結局

在東西部收入差距明顯擴大的情況下，推進西部開發的一個重要目標是縮小差距，促進公平。雖然，從根本上來講公平和效率是統一的，但在一定條件下卻是有矛盾的。因此，西部開發首先遇到的問題是如何正確處理公平和效率的關系問題。

起初，有人對西部大開發戰略的效率含義產生過置疑。通過政府配置資源而人為地改變全國資金分配的現有格局，是否會降低整個國民經濟的效率呢？應當說，這種擔憂并非毫無根據。資料表明，我國的資金分配存在著明顯的區域性差異，具體說來，存在著東高西低的分配格局。1997年，東、西部的貸款份額分別為57.1%和15.6%；在473家上市公司中，東部占63.5%，而整個中、西部只占36.5%；東部地區的固定資產投資超過1萬億元，是整個中、西部地區的兩倍。然而，這種傾斜的資金分配格局是以其相應的投資效率差異作基礎的。據估算，東、西部地區投資的凈回報率平均相差4––5倍，假如在東部投資1元錢能夠賺回1元的話，在西部地區則只能賺到2角多。這正是“惟利是圖”的外資企業之所以在西部地區投入不足2%資金的主要緣由。顯然，如果投資凈回報率的這種差別未發生根本改變，力圖通過大規模的逆向投資來縮小東、西部地區經濟發展水平差距，從而達到令人神往的社會公平目標，就將付出極為沉重的效率損失代價。

從狹義來講，開發是指“以荒地、礦山、森林、水力等自然資源為對象進行勞動，以達到利用之目的”。開發本身并不必然、也不應當與效率目標向背離。事實上，美國歷時百年的西部開發，正是旨在充分利用西部大片未經開墾的土地資源和落基山脈豐富的礦藏資源，并且取得了巨大成功。那末，我們能否據此也強調自然資源在中國西部大開發中的作用呢？顯然不能。然而，不少人至今仍陶醉在以下數據之中：約占國土面積57%的西部地區只有占全國23%的人口居住，還有8億畝土地尚待開發利用；西部擁有160種礦產資源，其中鈦、銅、汞、鉛、鋅、鉀等礦產儲量居全國首位，并儲存較為豐富的煤炭、石油和天然氣資源。似乎只要將鐵路、公路修通并將東部人口遷移到那里，便會帶來無盡的財富。殊不知，在這片廣袤的西部大地上，巍峨聳立著生存條件極為嚴酷的青藏高原，橫臥著人跡罕至的塔克拉瑪干、騰格里等大沙漠和風吹石走的茫茫戈壁。毫不夸張地講，這僅占全國23%的人口已經充斥在近乎所有可供人類生存的地方。相反，倒是人口的過于擁擠（相對于給定的自然資源）與土地的過度開墾，已使塔里木河下游干涸、大片胡楊枯死，黃河中上游水土流失加劇，土地荒漠化程度日益嚴重。所以，對于西部可供利用的土地資源與極為脆弱的生態環境而言，與其說要實施開發，毋寧說要加以保護和修復顯得更為貼切。

至于礦產資源的開發，尚須弄清以下兩個主要問題：是否值得開采和開采多少。我們必須區分資源的潛在價值與實際利用價值。事實上，擁有礦產資源是一回事，雖在技術上可行而在經濟意義上值不值得開采是另一回事。當從塔克拉瑪干沙漠腹地開采石油的成本較為高昂，當國際上的石油價格較為低廉，當我國擁有較多的外匯儲備時，是否在經濟學的意義上真有必要去消耗這種資源呢？前些年大規模油品走私在一定程度上反映出這種選擇不經濟的性質，盡管走私本身是一種不法行為，必須堅決打擊，但走私所具有的零關稅特征，可以更充分地體現出不同國度間油品的成本差別。針對開采多少這一問題，經濟學理論上的解是簡單明了的。最具效率的做法是，生產單位價值產出的成本在邊際上與其他物品的生產相同。如果說土地和礦產等自然資源在諸如美國西部開發初期的19世紀顯得尤為重要，那末，在21世紀行將來臨之際，人力資本的增殖與技術的進步便成為一國經濟發展的關鍵變量。究竟將增量資金用于網絡技術和納米管的開發還是用于礦產資源的采掘，將對整個國家未來的經濟地位產生極其深遠的影響。西部一些人，包括一些重要官員，迄今仍將狹義資源的開發與利用視為擺脫落后的首要法寶，實在有反思的必要。

企圖背離效率準則來實現社會公平目標是有害的，也是難以持久的。“福利國家”的弊端已在國際范圍內予以證實，更何況我國的國力遠未達到福利國家的水平，福利的受益者也不宜以區域而應當以收入的分層來加以甄別。盡管在縮小地區差別這一社會公平目標的闡釋中，突出強調了其對國家整體利益和長遠利益的正面作用，中央政府還是謹慎地對待西部大開發戰略所能帶來的效率上的負面影響，力圖在取得效率改進的同時實現社會公平目標。這一點充分體現在西部大開發“主攻方向”的選擇中。由于改革租金的存在，東部沿海地區能夠聚集更多的資金投向基礎設施，從而進一步降低生產和交易成本。同理，從一個方面看，加快西部地區的基礎設施建設，在公平的意義上是中央對于地方的一種補償措施，從另一個方面看，這一舉措仍然具有一定程度的效率含義。比如，交通條件的改善，可賦予原來不具有實際開發價值的礦產資源以經濟上的可行性，使原先成本條件較差的產品獲得較強的競爭力。總之，基礎設施所具有的規模效應，通常能使整個區域的生產經營效率得到相應的提高。因此，我們不贊同違背效率準則的資源開發，但不否定通過基礎設施建設改善資源利用條件的可能性。生態環境的保護和建設不僅關系到西部地區人們的生存和發展，而且影響著整個國家的前途與命運。中央政府對這個問題的高度重視是明智的，這是建立在對歷史經驗深刻反思基礎上的理性選擇。由于生態環境具有較強的外部性，采取某種補貼性的激勵措施無疑是十分必要的。從方向性上講，加強西部地區的科學教育和人才培養，也是無可挑剔的。這體現了對于廣義資源重要性的深切感受。

然而，良好的愿望并不意味著能夠取得良好的結果。其實，東西部之間的差異早就引起社會各界不同程度的關注。1985年在蘭州召開的第一次西部發展論壇會議，就提出了西部概念和西部開發的問題。從“八五”時期開始，中央政府也將中、西部地區的社會經濟發展擺到了重要的位置上，在基礎設施的建設、礦產資源的開發和利用、農業的綜合開發、以及補貼與財政轉移支付等方面，已經作出了相當程度的支持。這些努力對于東西部差異的縮小，似乎并未產生明顯的效果。我們并不否認西部大開發戰略中主攻方向選擇上的合理性，更不懷疑各級政府在資金、人力等經濟資源上的動員能力。但是，歷史的經驗和現實的某些作法，仍然使我們有理由發問：在國內市場化改革的浪潮中，在當今日益顯現的經濟全球化趨勢下，主要憑借政府行為能否實現持久的、超出東部的經濟發展速度？這也許是西部開發中必須回答和解決的一個關鍵問題。

每年8000億元的投資，若以支出法核算，便可在當年的GDP中顯現出來。政府大規模的資金涌入，可能會伴隨外資與東部企業的介入，理由是，出于對這筆資金的覬覦，也會誘致其他尋利者的跟進，何況西部各地都會在引進外部資金上想方設法作出各種誘人的安排。不過，應當清楚，各級政府的作為固然可以產生初始的效應，但要將所有獲利者腰包里的錢繼續留在西部，就不那樣容易。作為消費者，他（她）會把相當一部分收入用于購買非本地生產的物品；作為投資者，又可能再度將資金流回東部，因為東部畢竟聚集了較多的高回報的新興產業，具有更為合意的投資環境，除非政府每年以較高的遞增速度不斷投入巨額資金，才能保證西部地區的持久繁榮。一旦我國的宏觀經濟在擴張性的財政、貨幣政策的推動下，出現新一輪經濟過熱與通貨膨脹，政府反過來要關緊資金注入的“水龍頭”，西部地區在整個國民經濟中的這“一畝二分地”就會首當其沖，成為經濟緊縮下的“旱災區”。如此，西部地區憑借資金注入的追趕努力又將“付諸東流”。

借鑒國際經驗是西部開發必須關注的一個重要問題，目前很多人都在談論美國的西部開發，這是有意義的。政府的直接參與和運作，構成我國不同于美國西部開發的特色之一。在美國，除《宅地法》、《育林法》、《荒地法》等旨在實現“公地出售”和鼓勵私人植樹、興修溝渠的法律由國會頒布之外，土地耕作、礦產開發等均由私人或民間實施，甚至鐵路的修建也靠公司來完成。我們卻恰好相反。作為計劃經濟時代的遺產，龐大的政府在經濟轉型時期發揮著重要作用，但事實證明，不見得由政府出面建造的橋梁就一定堅固。從以往的經驗來看，凡由政府直接發起與操作的經濟“運動”，幾乎都付出了沉重的代價。計劃經濟時期自不待言，就以90年代初的“開發區熱”為例，全國大小不等數以千萬的開發區不僅侵占了大量良田，而且成為很多國有企業和金融機構投機的場所，最終不得不在經濟過熱與通貨膨脹的結局下悄然收場。至今仍有很多在那里曬太陽，真正有成效的不多。不過，若將上述“苦痛”僅僅視為地方政府的無知，便大錯特錯了。如何打通關節在大型項目的爭奪上先拔頭籌，如何借用媒體“造勢”將省級開發區升至國家級開發區 ，如何堂而皇之地將各自的機構變得大一些、經費搞得多一些等，可以說是各有各的高招。至于政府官員們如何借機撈點實惠想必更用不著他人操心。這絕非我們的官員素質不高，人品不好，比較而言，現有官員的總體水平超過中等偏上水平，關鍵在于制度安排中的激勵約束出了問題。于是乎，某甲異想天開地要在西部開發的熱潮中投資上百億元搞個生物項目群、建個“中華生物谷”，這使人想起了那個動蕩歲月中的假大空，散發著傳統計劃經濟的腐味。某乙則“合伙經營”，超額完成了數十萬畝的退耕還林任務；殊不知每退耕還林一畝地可得150公斤糧食，而每公斤糧食折算為1.4元錢，只要能從中央財政的口袋里掏出錢來，多搞些“空餉”也足以讓地方新建的辦事機構買車買房了。

上述例證并非是要刻意貶低地方政府及其官員們的才智與德行，而是要表明，在特定體制下地方政府及其官員受局部利益和個人私利的驅使，總會以這樣或那樣的方式影響社會目標的實現，這已被有關“計劃失靈”的理論所闡明。總之，西部大開發的最終結局取決于，能否以提高效率的方式實現社會公平的目標，取決于主要采取計劃手段抑或運用市場機制，取決于西部地區能否持續地將市場化改革推向前進，取決于能否變單純的政府行為為政府支持和保護下的民間行為。從目前初步落實和實施西部開發戰略的情況看，雖然出現了一些可喜的進展，但也存在著使轉型時期逐漸衰弱的計劃經濟成份得以固化的可能性。這將成為我國新世紀社會經濟發展的一大隱患，應當引起我們的高度重視。

可供選擇的若干對策

在西部開發中，尋求效率目標和公平目標的統一，必須分清中央與地方、政府和企業的不同職責。中央主要考慮：如何發揮公共財政的職能，以保障包括西部地區在內的貧困人群的基本生存條件和接受義務教育的權利；如何在宏觀經濟基本穩定的前提下，通過基礎設施的建設不斷改善西部地區社會經濟發展的外部條件；如何加強法治，以便從產權的界定與保護出發，構建有利于西部地區生態環境改善的激勵機制。而西部各省區則須在努力改善外部環境的同時，大力推進本地區的市場化改革的進程。在各項經濟開發活動中，政府不應沖在前面，更不應與民爭利，而應當追隨各個尋利主體，為其清障開道，提供支持和保護，讓民間力量成為西部開發的主角。這樣，不僅可以盡量減小西部開發對于整個國民經濟效率上的負面影響，而且可以逐步激發“凝固”在傳統體制內的潛在活力，在西部開發中實現公平與效率的統一，就有了更大的希望和把握。