淺談如何加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

引言：近年來，我國財(cái)政支出中行政事業(yè)支出數(shù)額龐大、用途不清、損失浪費(fèi)嚴(yán)重等問題層出不窮，這些問題都反映出，當(dāng)前我國的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制度的漏洞和滯后。一直以來，我國的行政事業(yè)單位的管理方法都采取的是“放羊式”，隨著我國財(cái)政部門預(yù)算管理改革的大力推廣，這種落后的管理方式明顯跟不上時(shí)代發(fā)展的腳步。為了適應(yīng)新形勢的需要，行政事業(yè)單位必須要加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)。本文就如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)進(jìn)行了探討。

當(dāng)前，加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是貫徹落實(shí)“中央八項(xiàng)”規(guī)定和黨的群眾路線教育實(shí)踐活動的必然要求，也是加強(qiáng)廉政建設(shè)、反對腐敗、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平必由之路。本文通過分析實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制過程中普遍存在的一些問題，試圖提出加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾點(diǎn)建議。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制觀念淡薄

雖然財(cái)政部制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，自2014年1月1日起已全面實(shí)施，但是，在現(xiàn)實(shí)生活中許多行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)缺乏對內(nèi)部控制知識的基本了解，對建立、健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識不夠，沒有形成以制度管事，以制度管人的意識，要么根本沒有內(nèi)部控制制度，要么內(nèi)部控制制度形同虛設(shè)，根本起不到應(yīng)有的作用。有的單位領(lǐng)導(dǎo)簡單地把加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)這一工作交給財(cái)務(wù)部門，認(rèn)為財(cái)務(wù)部門制定幾個內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度就可以了，不了解、不重視內(nèi)部控制制度的貫徹落實(shí)需要全員參與，錯誤地將財(cái)政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，忽視對內(nèi)控制度的宣傳和學(xué)習(xí)，以至于基層員工根本不知道內(nèi)部控制是怎么一回事，導(dǎo)致內(nèi)部控制各項(xiàng)工作落實(shí)起來困難重重。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

財(cái)政部制定的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》只是對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提出原則性要求，對內(nèi)部控制的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容進(jìn)行框架性指導(dǎo)，各個單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身實(shí)際情況，按照內(nèi)部控制的邏輯順序，對《單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求的具體內(nèi)容進(jìn)行落實(shí)，并針對單位的特定業(yè)務(wù)制定有針對性的管理制度。在實(shí)際工作中，很少有單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)慣例，設(shè)計(jì)一套適合本單位的行之有效的內(nèi)部控制制度體系。有些單位即使制定了內(nèi)部控制制度，但不夠科學(xué)、不夠完善。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是內(nèi)部授權(quán)審批不完善，存在漏洞。例如，有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)缺乏必要的審批手續(xù)，對與單位經(jīng)濟(jì)活動相關(guān)的重大決策、重大事項(xiàng)、重要人事任免及大額資金支付業(yè)務(wù)，即“三重一大”業(yè)務(wù)，未嚴(yán)格貫徹執(zhí)行集體決策和聯(lián)簽制度。

二是不相容崗位未完全分離。不少行政事業(yè)單位受編制限制，人員緊張，確實(shí)存在會計(jì)人員配備不符合規(guī)定、無證上崗、一人多崗、不相容崗位未實(shí)現(xiàn)完全分離等現(xiàn)象，沒有起到相互牽制、相互制約和監(jiān)督的作用，單位的資產(chǎn)管理存在風(fēng)險(xiǎn)。

三是未實(shí)現(xiàn)歸口管理。行政事業(yè)單位有些經(jīng)濟(jì)活動分散在各個業(yè)務(wù)部門具體開展，需要各部門協(xié)同完成，沒有統(tǒng)一的管理和監(jiān)控，沒有設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)控機(jī)構(gòu)和人員，一旦發(fā)生問題，各部門就可能相互推諉扯皮，影響經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的順利進(jìn)行。

四是部門預(yù)算控制薄弱。預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，資金使用缺乏預(yù)見性，削弱了預(yù)算的約束控制力。例如，不少行政事業(yè)單位未按照預(yù)算批復(fù)的額度和規(guī)定的開支范圍辦理資金支付業(yè)務(wù)。又如，政府采購業(yè)務(wù)未按照規(guī)定的先預(yù)算、后計(jì)劃、再采購的流程辦理，存在無預(yù)算超預(yù)算自行采購的現(xiàn)象。

（三）會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱

會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是會計(jì)人員綜合素質(zhì)有待提高。由于某些行政事業(yè)單位受編制所限存在無證上崗、一人多崗等現(xiàn)象，造成會計(jì)人員綜合素質(zhì)不高，缺乏應(yīng)有的職業(yè)道德，會計(jì)誠信道德缺失；二是會計(jì)核算不合規(guī)。原始憑證審核不嚴(yán)、不合規(guī)、不合法，財(cái)務(wù)信息編報(bào)不及時(shí)準(zhǔn)確，內(nèi)容不完整，許多單位會計(jì)核算未按照新的行政事業(yè)單位會計(jì)制度和會計(jì)準(zhǔn)則的要求來核算，存在自行設(shè)置和隨意使用、混用會計(jì)科目，項(xiàng)目未設(shè)明細(xì)賬單獨(dú)核算等現(xiàn)象，造成會計(jì)核算不規(guī)范，會計(jì)信息大量失真；三是預(yù)算編制和執(zhí)行隨意性較大，決算編制賬表不符、超預(yù)算現(xiàn)象普遍存在；四是庫存現(xiàn)金、固定資產(chǎn)管理混亂。資產(chǎn)賬實(shí)不符，未實(shí)行資產(chǎn)和現(xiàn)金定期盤點(diǎn)制度，未建立嚴(yán)格的資產(chǎn)出入庫制度，政府采購未按照規(guī)定程序辦理采購手續(xù)，資產(chǎn)管理制度不健全等。

（四）缺乏內(nèi)部審計(jì)及監(jiān)督

目前，很多行政事業(yè)單位由于機(jī)構(gòu)編制有限，未設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，也未設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)人員，即使有的部門承擔(dān)內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督的職能，但是內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員均是單位領(lǐng)導(dǎo)任命，權(quán)威性和獨(dú)立性不強(qiáng)，在審計(jì)過程中對單位內(nèi)部各職能部門執(zhí)行相關(guān)職能的效率評價(jià)不夠客觀全面，無法對財(cái)政資金的使用和管理情況實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督，因此導(dǎo)致內(nèi)審機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，這樣勢必造成外部監(jiān)督機(jī)制弱化，內(nèi)部控制難以有效發(fā)揮作用。有的單位僅僅靠財(cái)政部門、審計(jì)部門、紀(jì)檢部門等外部審計(jì)機(jī)構(gòu)開展審計(jì)，而這些部門往往只注重專項(xiàng)資金使用情況等的監(jiān)督，忽視單位財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制等方面的督導(dǎo)，而且這些審計(jì)都是事后審計(jì)，無法實(shí)現(xiàn)事前預(yù)防和事中監(jiān)督。

二、加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的幾點(diǎn)對策

（一）增強(qiáng)內(nèi)部控制觀念

首先要增強(qiáng)行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)部控制的認(rèn)識，使其充分意識到內(nèi)控的重要性、必要性。強(qiáng)化其法定責(zé)任，明確單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)控制度的建立、健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)；其次，要單獨(dú)設(shè)立內(nèi)部控制職能部門或者確定牽頭部門，明確相關(guān)部門或崗位的職能作用，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制歸口管理；最后，在加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，要對單位所有人員進(jìn)行有關(guān)內(nèi)控方面的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，廣泛宣傳，積極動員內(nèi)部各部門發(fā)揮各自的作用，形成全員參與的內(nèi)部控制體系，為內(nèi)部控制提供一個良好的實(shí)施環(huán)境。

（二）建立健全內(nèi)部控制體系

結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)慣例，設(shè)計(jì)一套適合本單位的行之有效的內(nèi)部控制制度體系，并組織實(shí)施。具體工作包括一是梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略；二是完善部門預(yù)算制度。預(yù)算編制要全面細(xì)化，核定具體支出額度，具體到每一個部門和項(xiàng)目，明確各項(xiàng)支出的方向和用途。要嚴(yán)格按照財(cái)政批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格控制預(yù)算的調(diào)整和追加，真正做到“有預(yù)算不超支、無預(yù)算不開支”。制定及時(shí)、準(zhǔn)確的預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度，定期報(bào)告預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，對預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)施全程監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，防范濫用預(yù)算額度等情況的發(fā)生；三是加強(qiáng)資產(chǎn)和政府采購業(yè)務(wù)控制。對于行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)購置、驗(yàn)收、保管、使用、處置等要合法合規(guī)，要實(shí)行財(cái)務(wù)定期清查盤點(diǎn)制度，政府采購業(yè)務(wù)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，杜絕無預(yù)算超預(yù)算采購現(xiàn)象。

（三）加強(qiáng)會計(jì)基礎(chǔ)工作

會計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱是目前行政事業(yè)單位普遍存在的問題，嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)和部門預(yù)算的實(shí)施效果，必須重視和改進(jìn)行政事業(yè)單位的會計(jì)基礎(chǔ)工作，提高會計(jì)信息質(zhì)量和會計(jì)人員綜合素質(zhì)。首先，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家新出臺的新的行政事業(yè)單位會計(jì)制度和會計(jì)準(zhǔn)則，規(guī)范單位會計(jì)處理程序，保證會計(jì)科目設(shè)置、會計(jì)憑證的審核傳遞、會計(jì)核算的方法、會計(jì)賬簿的設(shè)置與記賬合法合規(guī)；其次，要加強(qiáng)對會計(jì)人員的專業(yè)技術(shù)知識培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，通過舉辦定期的繼續(xù)教育培訓(xùn)班，使行政事業(yè)單位的會計(jì)人員的知識和技能不斷得到更新、補(bǔ)充和拓展，進(jìn)一步掌握國家財(cái)經(jīng)法規(guī)和會計(jì)處理方法，遵循會計(jì)職業(yè)道德，增強(qiáng)會計(jì)法制觀念，正確行使會計(jì)人員的職責(zé)和權(quán)利，提高會計(jì)人員守法的自覺性和財(cái)務(wù)管理水平；最后，要加強(qiáng)日常管理，規(guī)范財(cái)務(wù)報(bào)賬流程，加強(qiáng)現(xiàn)金和票據(jù)管理，形成內(nèi)部會計(jì)機(jī)構(gòu)和崗位設(shè)置合理、職責(zé)權(quán)限劃分明確、不相容職務(wù)相互分離、崗位之間相互制約、相互監(jiān)督的完善的單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度。

（四）強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督

行政事業(yè)單位要提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)層次，強(qiáng)化其權(quán)威性和獨(dú)立性。定期對單位內(nèi)部各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)，把握內(nèi)部會計(jì)控制的薄弱環(huán)節(jié)及容易造成損失的失控點(diǎn)，對單位內(nèi)部可能存在的濫用職權(quán)、貪污腐敗等違反黨紀(jì)國法的犯罪行為進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)控，通過有針對性的、經(jīng)常性的跟蹤審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正，幫助有關(guān)部門逐步加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制，真正起到內(nèi)部監(jiān)督的作用。另外，單位內(nèi)部審計(jì)還要和財(cái)政部門、審計(jì)部門和紀(jì)檢部門等社會監(jiān)督相結(jié)合，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算的約束性，建立全面科學(xué)的績效評價(jià)體系和有效的激勵機(jī)制，提高行政事業(yè)單位依法理財(cái)?shù)淖杂X性和建立健全內(nèi)控制度的積極性。

總之，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效實(shí)施需要在單位全體人員的共同參與下，協(xié)調(diào)各個職能部門之間的關(guān)系，相關(guān)部門齊抓共管，合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和使用有效，財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，使內(nèi)部控制作為成為反腐倡廉的重要手段和保證，只有這樣，才能提高財(cái)政資金使用效益和公共服務(wù)水平，真正提升行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。

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（作者單位：遼寧東戴河新區(qū)供水總公司）