改革需先轉(zhuǎn)變思想

新一輪財稅體制改革是關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，推進改革期間，各種問題會不斷涌現(xiàn)。廣西之行，使記者對本輪改革有了進一步的認識，也了解了其中存在的一些具有共性的問題。

據(jù)此，本刊采訪了財政部財政科學(xué)研究所副所長王朝才和財政部財政科學(xué)研究所區(qū)域財政研究室副主任石英華，請他們就這些問題分析解讀。

《新理財》：在我們本次廣西采訪的過程中，有一些地方市縣反映，推進預(yù)算績效管理工作中存在很多困難，如評價標(biāo)準不統(tǒng)一，財政部門人手嚴重不夠，無法做到全程監(jiān)督等，您怎么看待這些問題？

王朝才：現(xiàn)在財政部和地方都有一些標(biāo)準，地方可以先看有哪些標(biāo)準可用，參考自身情況，不合適的可以修改。財政部也在推進預(yù)算績效評價標(biāo)準的制定，整體而言在逐步完善。

在預(yù)算績效管理中，財政部門的主要工作，是讓業(yè)務(wù)部門提出其績效目標(biāo)，然后根據(jù)每年的項目來抽查，如每年覆蓋六分之一，六年就可以全面檢查一次，因此所有的賬目必須保留六年。此外，還可以委托獨立的第三方來對重點項目進行績效評估，如北京財政局等。

預(yù)算績效評價大多是對項目的評價，所以必須先有項目，確定目標(biāo)，然后才能考評。現(xiàn)在很多情況是先拿錢再找項目，這哪會有目標(biāo)？怎么考評？這是一個很大的問題。

石英華：預(yù)算績效管理本身是一個要求很高的工作，很有技術(shù)挑戰(zhàn)性，不是短期內(nèi)能做到位的。絕大部分支出很難有短期內(nèi)直接的，可以衡量的，具體的效益，與此相關(guān)的績效評價指標(biāo)也較難確定，而且一套指標(biāo)也很難適應(yīng)所有部門或者項目。

從理論上看，預(yù)算管理有三個層次的目標(biāo)。第一層是總量控制，講求預(yù)算收支總量控制，講求合規(guī)性;第二層是配置效率;第三個層次是運營、管理效率。這些層次上還要追求財政問責(zé)。第一層是最低目標(biāo)，很多發(fā)達國家已經(jīng)過了這個階段，預(yù)算管理水平較高，達到之后才關(guān)注第二層次的目標(biāo)，通過績效指標(biāo)來管理或考核。從我國預(yù)算管理體制改革進程看，我們是既要講求合規(guī)性，也追求配置效率及運營管理效率，但第一個層次沒做好就開始第二個層次，確實有一定的難度。

另外，各地的預(yù)算管理水平不盡相同，財政部門應(yīng)聘請獨立的第三方進行績效評價，同時應(yīng)探索建立健全對第三方的激勵和約束機制。全過程預(yù)算績效管理工作應(yīng)逐步推開，在近一段時間內(nèi)，地方對每年的重點支出進行績效評價較為可行。

《新理財》：高度依賴轉(zhuǎn)移支付的地方，例如廣西在編制預(yù)算時，因為轉(zhuǎn)移支付到達的時間不同，導(dǎo)致預(yù)算編制的準確率不高。而專項轉(zhuǎn)移支付因為需要配套等原因，執(zhí)行進度又比較慢。您覺得這些問題該怎么解決？

王朝才：《預(yù)算法》有規(guī)定，縣級以上各級政府應(yīng)當(dāng)將對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達下級政府。但這里只說給預(yù)計數(shù)，沒有規(guī)定具體哪個月給錢。日本是這樣做的，年度預(yù)算在4月份開始執(zhí)行，就要求在4月底撥20%的一般轉(zhuǎn)移支付，到半年時撥80%，具體到某個月要下?lián)芏嗌佟＿@是我們所欠缺的，將來預(yù)算法實施條例有望完善這一點。在專項轉(zhuǎn)移支付上，在立項、下達、配套、評估、退出等方面《預(yù)算法》都有規(guī)定，可以按照規(guī)定辦理。

石英華：對高度依賴轉(zhuǎn)移支付的地方來說，一般性轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)在會提前下達，但不是全部下達;很多專項轉(zhuǎn)移支付地方在編預(yù)算時也不知道。這就給預(yù)算編制帶來問題，進而影響預(yù)算的執(zhí)行。未來隨著我國政府間財政關(guān)系的調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范，轉(zhuǎn)移支付更多會以科學(xué)的、規(guī)范的因素法來確定。因素法的公式化體系逐步成熟且有足夠的透明度后，地方可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r匡算出來自上級政府轉(zhuǎn)移支付的一個數(shù)，來提高預(yù)算編制的準確性。

《新理財》：本輪預(yù)算改革包括了很多內(nèi)容，就您個人看，對廣西這種尚處于發(fā)展期的地方財政而言，最關(guān)鍵或者最先應(yīng)該開展的是哪些工作？

石英華：深化預(yù)算管理制度改革的內(nèi)容很豐富，包括七大方面二十多項，有一些方面需要中央的頂層設(shè)計，但很多方面地方可以先行試點，如加快推進項目支出定額標(biāo)準體系建設(shè)。地方可以在原來的基本支出定額、項目支出定額的基礎(chǔ)上逐步完善定額標(biāo)準，這對將來預(yù)算安排的科學(xué)性很重要。有一些已經(jīng)開展的試點，應(yīng)認真總結(jié)經(jīng)驗，為今后的改革奠定基礎(chǔ)。我們也知道廣西在試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告，但試編之后信息怎么用，未來進一步改革時還有哪些工作要做，等等，都是未來要面對的一些實際課題。此外，編制中期財政規(guī)劃、建立跨年度預(yù)算平衡機制等只要符合預(yù)算改革精神的事都可以著手做，在工作中解決問題。

《新理財》：新一輪稅制改革中，您覺得廣西的機遇在哪里？

王朝才：新一輪稅制改革總體上是減稅，如營改增、小微企業(yè)免稅等。正如廣西基層財政反映的，這對地方收入確實有一定的影響。新常態(tài)下，既要保收入，又要保發(fā)展，我個人認為難以顧全平衡，所以中央的大方針是先保發(fā)展。

地方要發(fā)展，一定要轉(zhuǎn)變思想，首先要看有哪些資源利用，其次要差異化發(fā)展，可以發(fā)展文化、旅游、養(yǎng)老服務(wù)等產(chǎn)業(yè)。政府的主要職能，是做好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提供公共服務(wù)。財政收入不夠，要想辦法減少支出，有些項目先別上。現(xiàn)在產(chǎn)能過剩這么嚴重，上大工業(yè)項目有什么用？

石英華：將來要改哪些稅，現(xiàn)在已經(jīng)有共識了，包括增值稅、環(huán)境稅、房產(chǎn)稅、消費稅等。未來要明確適合地方征稅的一些新的財源增長點，作為地方主體稅種。與地方公共產(chǎn)品提供更有對應(yīng)性的稅，要把大頭留在地方，要讓地方在基本公共服務(wù)支出上有財力保障。

《新理財》：廣西財政在專項轉(zhuǎn)移支付方面采用了競爭性立項等措施，而且強調(diào)績效考核，有地方財政人士認為這對貧困地區(qū)不公平，因為貧困地區(qū)無法與經(jīng)濟條件好的地區(qū)競爭。您怎么看這個問題？

王朝才：我同意績效，反對效率，績效不是形成多大產(chǎn)值、掙多少錢的概念，而是政府做了必須要做的事，重點在成績而不是效率。比如在廣東和甘肅建同樣的項目，廣東的項目帶來很大產(chǎn)值，甘肅的項目解決了人們就業(yè)問題，也推動了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，甘肅項目的績效不見得比廣東小。要辯證地看問題。

石英華：競爭性分配我覺得有其積極作用，能夠調(diào)動使用專項轉(zhuǎn)移支付資金的地方的積極性。貧窮地區(qū)可能因為財力、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施等原因，申請不到部分競爭性專項轉(zhuǎn)移支付資金。對這樣的地方，要通過完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，增加地方整體財力水平，來逐漸形成一個良性循環(huán)。另一方面，這些地方在申請專項轉(zhuǎn)移支付資金時，要考慮自己的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，看是否符合當(dāng)?shù)氐闹黧w功能區(qū)劃，是否有利于推進當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟的發(fā)展，能否提高當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)水平，不能只是為了要錢而申請。

《新理財》：12月1日，財政部長樓繼偉為《人民日報》撰文提出要推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。這是否意味著政府間事權(quán)劃分的改革啟動？

王朝才：事權(quán)劃分不是財政一家的事，是整個國家的事。比如建什么醫(yī)院、怎樣管理，應(yīng)該是市縣的事，衛(wèi)生部管了，結(jié)果出現(xiàn)種種問題。樓部長的大思路是對的，國外也有現(xiàn)成的成功案例可以借鑒，但現(xiàn)在思路還不統(tǒng)一，而且在部門利益上，現(xiàn)在還沒有調(diào)和。因此我們從財政層面可以先行，但也有許多問題需要解決。

另外，《預(yù)算法》修訂后依然只字未提“省直管縣”，提的是五級預(yù)算，其中一些鄉(xiāng)財政可以由縣、省代編制預(yù)算、代為管理。“省直管縣”問題很多，先行的浙江省也在反思，在研究怎樣發(fā)揮中心城鎮(zhèn)的作用。因此如何調(diào)整，不僅是廣西，也是其他地區(qū)需要研究的一個問題。

石英華：三項改革都有形成共識、逐步推進的過程。我個人認為，事權(quán)的劃分是財稅改革的核心，事權(quán)劃分不清楚，分稅、轉(zhuǎn)移支付等很難做到位。