甩開膀子也要講究力度和角度

三、預算管理制度與全口徑財政收入

完善預算管理是規(guī)范政府收支活動的核心制度。全口徑財政收入的基本含義在于，要通過預算管理制度規(guī)范，形成一個能夠覆蓋所有政府收支、不存在游離于預算管理之外的政府預算和收支活動，從而實現(xiàn)預算作為行政層面內(nèi)部控制與立法層面外部控制的管理工具，有效發(fā)揮財政的國家治理基礎(chǔ)和重要支柱作用。但直到現(xiàn)今，全口徑財政收入在我國仍然是一個目標。

新中國成立之初實行高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制。進入第一個五年計劃后，為了調(diào)動地方積極性，國家開始把原來預算內(nèi)的一部分收入轉(zhuǎn)到預算外管理，財政資金開始分為預算內(nèi)和預算外兩部分。改革開放后，由于擴大地方預算自主權(quán)、對企業(yè)放權(quán)讓利等政策，預算外資金的增長迅速，1992年比1978年增長11倍，相當于當年預算內(nèi)收入的97.7%，地成為名副其實國家的“第二預算”。由于非規(guī)范性收支脫離預算控制，加之它的取得和使用始終與個別群體利益掛鉤，形成了政府對市場秩序、公共利益的沖擊和蠶食。

問題總是要解決的。1986年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強預算外資金管理的通知》;1996年頒布《關(guān)于加強預算外資金管理的決定》，明確規(guī)定預算外資金是國家財政性資金，最終必須納入財政管理。2010年，《財政部關(guān)于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》印發(fā)，規(guī)定從2011年起，除教育收費納入財政專戶管理外，其他預算外資金全部納入預算管理。這意味著從2011年開始，預算外資金成為了歷史，全口徑財政收入管理由理論期進入目標期。但從制度運行情況看，效果難如人意。以例可佐：

中央單位出租出借收入是預算外資金的重要組織部分，為加強管理，財政部2009年《關(guān)于印發(fā)lt;中央行政單位國有資產(chǎn)處置收入和出租出借收入管理暫行辦法gt;的通知》等文件，規(guī)定國有資產(chǎn)處置收入上繳中央國庫，納入預算;出租出借收入上繳中央財政專戶，支出從中央財政專戶中撥付。但根據(jù)審計署審計公告：如2011年至2013年，工業(yè)和信息化部所屬應(yīng)急中心、機關(guān)服務(wù)中心和電子科學技術(shù)情報研究所等單位未經(jīng)批準對外出租房屋，收取租金6862.80萬元。2012年，科技部所屬專家公寓、中信所未經(jīng)批準對外出租房產(chǎn)，租金收入1102萬余元未上繳中央財政。2012年，交通運輸部所屬機關(guān)服務(wù)中心未將受部本級委托管理房產(chǎn)的租金收入1470.72萬元上繳中央財政;2013年，所屬機關(guān)服務(wù)中心未經(jīng)批準出租部分部機關(guān)辦公樓，收取租金1470.72萬元。2013年，水利部所屬水科院等4家單位未經(jīng)批準出租房產(chǎn)，取得收入4024.37萬元。

還是來源于審計署的報告。教育部本級2012年利息收入等7825萬元未編入部門預算、2013年的歷年財政資金滾存利息6490萬元未上繳國庫;原鐵道部所屬標準所下屬中鐵鐵路產(chǎn)品認證中心自2010年5月開始，在未經(jīng)報批的情況下收取鐵路產(chǎn)品認證費5662.04萬元;至2013年底，衛(wèi)生計生委所屬醫(yī)管所、中國健康教育中心等6家單位2011年以來取得的收入有3234.03萬元未納入本單位法定賬簿核算。

關(guān)于“小金庫”。審計機關(guān)2005年對全國行政事業(yè)單位審計時稱，當年全國“小金庫”資金達312億元。2011年，中紀委牽頭在全國開展專項清理活動，共發(fā)現(xiàn)“小金庫”58225個，涉及金額266.54億元。

分析審計報告，個別部門連續(xù)兩年出現(xiàn)同樣問題，甚至事件、金額一致，這突顯了制度權(quán)威性、部門自覺性的嚴重缺失，突顯了目標建設(shè)的難度。一個國家能否有效地進行財政收入控制，負責而有效率地配置資源、提供公共服務(wù)，并在預算執(zhí)行過程中有效地控制腐敗與浪費，在很大程度上取決于這個國家的預算統(tǒng)籌能力。國家整體改革靠頂層設(shè)計，中央部門如此，于地方又有何求？改革的難度可想而知。7月3日樓繼偉部長在接受新華社記者采訪時說，從邏輯看，預算管理制度改革是基礎(chǔ)，這不由人不信服。與財稅體制改革相伴而生，20年前預算法頒布后，分稅制改革啟動;現(xiàn)在，新一輪財稅改革啟動后，新預算法修改定案，建立包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算在內(nèi)的全口徑預算終于有法可依，但卻又任重道遠，最終在人。

四、專項轉(zhuǎn)移支付與部門利益

一般性轉(zhuǎn)移支付主要解決基本公共服務(wù)均等化問題;專項轉(zhuǎn)移支付主要解決中央地方共同支出責任以及實現(xiàn)中央特定目標等問題。隨著分稅制和公共財政體系的完善，從1994年起，財政部門開始著手清理專項轉(zhuǎn)移支付，解決中央補助項目過多過細問題，提高一般轉(zhuǎn)移支付比重。據(jù)統(tǒng)計，近30年中，專項轉(zhuǎn)移支付占比最高的年份為2009年，達到52.5%;2013年中央對地方轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)42973.18億元，其中專項轉(zhuǎn)移支付數(shù)18610.46億元，占43.31%，占比仍處于高位狀態(tài)。有關(guān)專項轉(zhuǎn)移支付必要性、作用和存在問題的論述已經(jīng)很多，在此不再贅述;這里，僅討論分配權(quán)影響專項轉(zhuǎn)移支付的問題。

多年來，我們一直喊著要統(tǒng)一預算分配權(quán)，但收效甚微。其實，換一個視角看，專項轉(zhuǎn)移支付項目的設(shè)置與相關(guān)中央部門之間存在攸關(guān)的利害關(guān)系，哪一個部門都想管點錢、都想遇事有個抓手。分析和研究經(jīng)全國人大批準的2013年中央本級預算，列入中央部門預算的專項轉(zhuǎn)移支付項目不下100個、部門數(shù)近20個;其中，獨立擁有10個以上項目的部門有國家發(fā)展和改革委、交通運輸部、農(nóng)業(yè)部，達50多個。另外，由財政部會同部門或部門間共同管理分配的項目也超過100個。

部門利益是從部門權(quán)力中表現(xiàn)出來的。不僅專項轉(zhuǎn)移支付分配權(quán)分散，而且由于決策權(quán)分散，致使分配因素確定五花八門、分配權(quán)重設(shè)置七高八低、評價標準五顏六色。如科技補助方面，《關(guān)于印發(fā)〈民口科技重大專項后補助項目（課題）資金管理辦法〉的通知》第七條規(guī)定，申請事前立項事后補助項目（課題）的單位應(yīng)首先籌措全部（或70%及以上）項目（課題）的研發(fā)費用;《關(guān)于印發(fā)〈國家科技計劃及專項資金后補助管理規(guī)定〉的通知》（財教[2013]433號）規(guī)定，科技部根據(jù)預算評估評審結(jié)果提出項目后補助預算方案，并向項目申請單位反饋，達成一致后，報財政部備案，擬補助經(jīng)費額不超過項目預算的50%。社會保障方面，《關(guān)于中央財政新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點專項補助資金管理有關(guān)問題的通知》規(guī)定，中央財政按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，對中西部地區(qū)全額補助，對東部地區(qū)補助50%;《關(guān)于做好2012年新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作的通知》規(guī)定，2012年起各級財政對新農(nóng)合的補助標準從每人每年200元提高到每人每年240元，其中原有200元部分由中央財政繼續(xù)按照原有補助標準給予補助，新增40元部分，中央財政對西部地區(qū)補助80%，對中部地區(qū)補助60%，對東部地區(qū)按一定比例補助。如此等等，深刻地反映了中央層面專項轉(zhuǎn)移支付管理權(quán)限的分散程度。

新世紀的頭10年，是我國財政收入增長幅度最快的10年，專項支付規(guī)模也隨之增長很快，但因為處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期，“問題出來后一般會采用專項資金撥付來解決，比如豬肉、油價問題”。點點滴滴、屬于市場的東西，財政都要立成項目。2007年全國豬肉價格大漲，為了保護和提高能繁母豬的生產(chǎn)能力，增加供應(yīng)、平抑價格，相關(guān)部門曾出臺補貼政策，使用財政資金為每頭能繁母豬補貼50元;等等。這些完全可以由市場發(fā)揮作用的東西，政府瞎摻和了;應(yīng)該由地方政府做的，中央政府瞎摻和了，其效果就像歌里唱的“像霧像雨又像風、說也說不清楚”一樣。財政資金過多涉及競爭性領(lǐng)域，極易帶來尋租交易空間，繁能母豬補貼政策、家電節(jié)能補貼政策，都略有一窺。

專項轉(zhuǎn)移支付項目整合工作涉及相關(guān)政策協(xié)調(diào)、機構(gòu)職能配合，情況復雜，政策性強，工作難度大。近年來的專項轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容，幾乎都會涉及到基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水、國土氣象、教育科技、醫(yī)療社保等多個領(lǐng)域，僅僅一項支農(nóng)資金就有十幾個部門來分工審批。2007年，財政部對人大常委會《國務(wù)院關(guān)于規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告》、《關(guān)于規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付情況的報告》，提出了如將中央現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付項目分為取消類、整合類、固定數(shù)額類、保留類四種類別等規(guī)劃。2013年《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出大幅度減少、合并中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，達到60%以上;國辦的“任務(wù)分工”明確由“財政部會同有關(guān)部門負責”。然而，專項轉(zhuǎn)移支付資金是一些部門的命根子，“減少部門利益，本身就是一種改革，也是一種割肉”，做好這項工作，中央層面的推動是不可少的。

五、財政支出與收入掛鉤

十八屆三中全會《決定》中涉及財稅體制改革諸多方面，有著力實質(zhì)性改變的，也有側(cè)重加強和完善的。就如何改進預算管理制度方面，《決定》指出“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”“建立跨年度預算平衡機制”“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”。這是對長期以來實施的“法定支出”是一種去現(xiàn)在化，是改革的一項重大突破，表明預算審核制度發(fā)生重大轉(zhuǎn)變、著力點發(fā)生重大轉(zhuǎn)移，關(guān)注點開始從下游延伸到上游，從結(jié)果延伸到政策。

“法定支出”做法改革開放后出現(xiàn)的。所謂法定支出，是指以法律法規(guī)形式規(guī)定特定項目的支出比例或增長幅度，使之與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的做法。較長時間以來，各級財政一般將農(nóng)業(yè)支出、教育支出、科學支出、計劃生育支出作為法定支出安排預算。依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)是：《中華人民共和國家農(nóng)業(yè)法》：“中央和縣級以上地方財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的總投入的增長幅度應(yīng)當高于其財政經(jīng)常性收入的增長幅度。”《中華人民共和國教育法》：“各級人民政府教育財政撥款的增長應(yīng)當高于財政經(jīng)常性收入的增長。”《中華人民共和國科技進步法》：“國家財政用于科學技術(shù)的經(jīng)費的增長幅度，高于國家財政經(jīng)常性收入的增長幅度”;中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》規(guī)定，人口和計劃生育財政投入增長幅度要高于經(jīng)常性財政收入增長幅度。

與收入掛鉤，相當于部分預算資金被預先指定用途，有利于為指定項目提供穩(wěn)定的資金來源，保證年度間的連續(xù)性;有利于保證重點支出、保證階段性重大問題的解決。從電視劇《歷史轉(zhuǎn)折中的鄧小平》可以看到，鄧小平1977年復出后首先抓了教育、科技兩個行業(yè)，提出“科技是第一生產(chǎn)力”、“抓教育，要從娃娃抓起”;恢復高考制度確立了尊重知識、尊重人才的正確方向，國家現(xiàn)代化建設(shè)“邁開了氣壯山河的新步伐”。這時候，“再窮不能窮教育、再苦不能苦孩子”聚成共識，在捉襟見肘的財政環(huán)境中促成了1986年的《義務(wù)教育法》。但現(xiàn)實是，多年的“小灶”事倍功半，教育和科技成了當前問題最多、最對不起鄧小平的兩個行業(yè)。教育方面，日趨低齡化的出國上學熱，足以證明國人的無奈，因為從入托到中考，沒有一層沒有黑暗內(nèi)幕;課外補習、應(yīng)試教育，沒有一樣不是負擔沉重。科學方面，每年四、千億元的科學技術(shù)支出，可我們卻很難再有老一輩的心勁兒，值得驕傲的成果總是很少很少。

曾經(jīng)的中國最年輕院士等科技工作者以舊專利充抵新課題、同一項目在同一時間多渠道套取國家科技重大專項資金事件，廈門大學博導用國家課題費報銷與女學生開房費事件，以及社會推算的每年200億計劃生育罰款謎案;科技、教育、農(nóng)業(yè)、計生等部門歷年存在較大規(guī)模的財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。教育與科學的投入產(chǎn)出對比說明，加大投入只是必要條件，預算審核時應(yīng)更多地關(guān)注政策目標，考慮預算對宏觀經(jīng)濟的影響和對政府政策目標的影響。一項支出要達到什么水平，不在于財政投入增幅有多少，而在于該項支出的是否應(yīng)該支出、實際需要支出是多少。固化比例，既擠占了稀缺的財政資源，又可能造成資源浪費。現(xiàn)在，我國財政實力今非昔比，但支出重點也發(fā)生了較大變化，環(huán)境保護、食品安全、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等支出同樣處于相當突出的地位。就那么一塊蛋糕，有的人多吃一些，就會有人吃的少一些、甚吃不到;如果仍然維持“法定支出”，只能越來越脫離實際，制約支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，影響財政的基礎(chǔ)作用。

目前，2015年部門預算正在編制過程中，各級財政按照改革總體要求淡化“法定支出”概念，但具體到預算安排上又在收入口徑和增幅上大動腦筋，力求在《決定》與相關(guān)法律法規(guī)之間兩邊不碰線。其實，要不想這么累下去，還是盡快修改有關(guān)法律法規(guī)為宜。

六、分級財政與地方債務(wù)

地方政府性債務(wù)，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔還本付息責任為前提籌集資金而形成的債務(wù)，包括負有償還責任的債務(wù)、負有擔保責任的債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)三部分。分稅制財政體制運行過程中，地方政府一直認為由于財稅體制不完善，中央政府在財權(quán)與事權(quán)關(guān)系上過于強勢，地方財政的獨立性作用沒有顯現(xiàn)，財力不能夠滿足正常需要，是造成地方財政困難。實踐中，地方政府為了所謂政績，地方政府不得不以更加不規(guī)范的行為，采取“土地財政”和擴大政府債務(wù)方式，因而出現(xiàn)較大規(guī)模的地方舉債。

2011年6月，審計署發(fā)布全國首次地方政府性債務(wù)的審計結(jié)果公告，審計署的債務(wù)審計報告表明，1997年以來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長，截止2013年6月，余額達17.89萬億元。但審計署只是摸清了地方債的“底數(shù)”而不是“實數(shù)”，由于具有公共主體和經(jīng)濟主體雙重身份，地方政府性債務(wù)的涉及面非常寬泛，實際規(guī)模有可能比審計數(shù)據(jù)更多。我國《憲法》規(guī)定地方政府不能舉債，地方財政對債務(wù)提供擔保也被禁止，但實際上卻“很正常”了。

根據(jù)財政部的資料，今明兩年是地方政府性債務(wù)償還高峰期。表現(xiàn)在債務(wù)結(jié)構(gòu)方面，今年仍以負有償還責任的直接債務(wù)為主，占債務(wù)總余額的21.89%，但或有債務(wù)增長較快，風險敞口擴大。這在財政收入、土地收入增速放緩而支出剛性趨強的背景下，償債壓力會進一步加大。地方政府性債務(wù)是我國財政預算軟約束特征的病態(tài)表現(xiàn)，它有提高地方政府提供準公共產(chǎn)品積極性和主動性的方面，但高債務(wù)杠桿率的普遍化，肯定會對中央政府財政安全和國家金融安全構(gòu)成威脅，中央政府必須從趨勢上對地方政府過度舉債進行矯正。

經(jīng)國務(wù)院批準，2011年10月，財政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，在上海、浙江、廣東、深圳4省市試點地方政府債券自發(fā)自還，地方債發(fā)行朝著市場化路徑邁出了實質(zhì)性步伐。之后，至2014年試點省市增加到10個。開明渠、堵暗道，如何完善制度、明化潛在隱形債風險，厘清好地方政府舉債權(quán)責邊界也尤為重要。國務(wù)院《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》指出，“對地方政府債務(wù)實行限額控制，分類納入預算管理”;新預算法增加了“國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風險評估和預警機制、應(yīng)急處置機制以及責任追究制度。國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督”條款，限制地方債的資金用途，遏制地方政府違反預算法規(guī)定舉債、規(guī)范政府舉債融資制度。將文件上東西落到實處，未來應(yīng)該從兩個方面來改革以理順中央和地方的收入劃分，即中央上收一部分支出責任，減輕地方政府的負擔;同時給地方增加一定的財力。樓繼偉表示，進一步調(diào)整、理順中央和地方收入劃分，將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些，解決債務(wù)問題，增強自我發(fā)展積極性。但究竟讓渡地方多少自主權(quán)、違規(guī)舉債如何俱責具罰，現(xiàn)階段也只是口號多一些。

中央勒著韁繩，地方只能慢走，但這總歸不是長久之計。美國可以允許一些政府部門關(guān)門幾天，中國肯定是不可以的。

（作者供職于財政部預算司，本文分兩期刊登，上篇已刊登于11月刊）