食鹽專營法律規(guī)范問題的探討

眾所周知，鹽是關(guān)系國計(jì)民生的重要物資，是人類生活的必需品。鹽被譽(yù)為永恒的商品，鹽市場被譽(yù)為永恒的市場。中國歷來重視對鹽業(yè)的管理，新中國建立以后，國家對鹽業(yè)管理也給予高度重視，頒布了一系列法律法規(guī)來規(guī)范和加強(qiáng)對鹽業(yè)的管理。如1996年5月27日國務(wù)院頒布實(shí)施了《食鹽專營辦法》。盡管我國對食鹽專營進(jìn)行規(guī)范的法律法規(guī)是相當(dāng)多的，但其實(shí)際監(jiān)管效果并不理想，管理還相當(dāng)薄弱。

曾經(jīng)曝光的發(fā)生在碘缺乏病高發(fā)區(qū)的甘肅寧縣事件就反映了其中的問題。作為國家食鹽專營主體的當(dāng)?shù)佧}業(yè)公司將罰沒的私鹽摻入食鹽中銷售，而這一違法行為持續(xù)兩年之久，這期間當(dāng)?shù)佧}政管理部門形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮絲毫的監(jiān)督管理職能。嚴(yán)重地破壞了國家食鹽專營的權(quán)威性和有效性，危害了人民群眾的身體健康，造成了極為惡劣的影響。由于這些問題，國家也幾次對食鹽市場進(jìn)行了專項(xiàng)治理。但必須注意到的是，要確保國家食鹽專營正常進(jìn)行，并不是靠幾次專項(xiàng)治理就可以解決的，而且對于是否需要繼續(xù)進(jìn)行食鹽專營來確保“食鹽加碘，保護(hù)公民身體健康”發(fā)生了激烈的爭論。

支持食鹽專營的觀點(diǎn)認(rèn)為：加碘會(huì)增加食鹽的生產(chǎn)、銷售的成本和價(jià)格，如果放開食鹽生產(chǎn)和銷售，企業(yè)為了追逐利潤會(huì)千方百計(jì)避開在食鹽中加碘。而專營體制的核心在于只有一家公司（或稱一個(gè)系統(tǒng)）買和賣，只要其嚴(yán)格遵守加碘的規(guī)定，整個(gè)食鹽加碘的問題就可以解決。

從國外來看，我國實(shí)行的食鹽專營制與國外實(shí)行的“政府專賣制”、“壟斷產(chǎn)銷制”、“行業(yè)聯(lián)合組織”基本一致。從世界貿(mào)易組織的規(guī)則來看，我國加入WTO后，根據(jù)相關(guān)協(xié)議，各國承認(rèn)我國對煙草和食鹽的國家專營，由此可見食鹽專營是符合WTO規(guī)則的。

從以上的分析來看，我國在目前不能也沒有必要取消食鹽專營。我國當(dāng)前應(yīng)加強(qiáng)食鹽專營管理工作，使食鹽專營管理規(guī)范化、科學(xué)化，主要是通過修改完善食鹽專營管理法律法規(guī)，規(guī)范、加強(qiáng)食鹽專營監(jiān)督，而不是廢除食鹽專營。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段應(yīng)從以下幾個(gè)方面來完善我國的食鹽專營法律規(guī)范。

第一，提高食鹽專營法律規(guī)范的立法層次，樹立權(quán)威性。我國有關(guān)食鹽專營的規(guī)范中，《食鹽專營辦法》為最高層次的規(guī)范，其余的均為部門規(guī)章、地方法規(guī)和政府規(guī)章，立法層次太低，缺乏權(quán)威性，這些低層次的規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行中大打折扣。因而需要提高其立法層次，考慮制定《鹽業(yè)法》，在其中規(guī)定食鹽專營的相關(guān)內(nèi)容，或者專門制定《食鹽專營（專賣）法》，樹立食鹽國家專營制度的權(quán)威性，確保立法目的的實(shí)現(xiàn)，切實(shí)保護(hù)人民身體健康。

第二，提高食鹽專營法律法規(guī)的系統(tǒng)性。我國食鹽專營法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性差，許多規(guī)范存在重復(fù)和沖突，造成理解和適用上的混亂。在目前的情況下，應(yīng)該清理有關(guān)食鹽專營的法律法規(guī)，修改相關(guān)法規(guī)中不協(xié)調(diào)的規(guī)定，提高食鹽專營法律法規(guī)的系統(tǒng)性，提高法律適用的準(zhǔn)確性和執(zhí)法效率。

第三，明確鹽業(yè)專營法律法規(guī)的規(guī)定，提高可操作性。我國食鹽專營管理法律法規(guī)的規(guī)定過于原則，有關(guān)規(guī)定比較模糊，可操作性比較差，如我國有關(guān)法律《食鹽專營辦法》第4條規(guī)定，“國務(wù)院授權(quán)的鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)（以下簡稱國務(wù)院鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)管理全國食鹽專營工作。”對于鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)的體制食鹽專營工作的管理方式等都完全沒有提及。因而在修改相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)該盡量使規(guī)定明晰，便于適用。

第四，實(shí)現(xiàn)徹底的政企分開，規(guī)范食鹽專營主體——各級(jí)鹽業(yè)公司的經(jīng)營行為。目前我國地方鹽業(yè)公司與各級(jí)鹽務(wù)管理局也大都是合署辦公，鹽政執(zhí)法人員即是鹽業(yè)公司職工又是肩負(fù)鹽政執(zhí)法職能的國家公務(wù)人員。在政企不分的體制下，鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)很難有效監(jiān)督鹽業(yè)公司違反食鹽專營管理的不法經(jīng)營行為。因而應(yīng)通過立法將各級(jí)鹽業(yè)公司具有鹽業(yè)行政管理職責(zé)徹底分離，讓其真正成為完全的自由競爭主體。可以借鑒國外比較成熟的做法，采用制定專門的法律來規(guī)范其經(jīng)營行為。

第五，提高立法技術(shù)，使食鹽專營管理法律法規(guī)更趨科學(xué)和規(guī)范。目前，我國食鹽專營管理法律法規(guī)的立法技術(shù)水平都不高，不夠科學(xué)。如2003年1月3日由原國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)頒布實(shí)行的《食鹽價(jià)格管理辦法》第25條規(guī)定，“本辦法由國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)解釋。”這規(guī)定中所提到的國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)在該《辦法》頒布后2個(gè)月，就根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案更名為國家改革與發(fā)展委員會(huì)，造成該條例的規(guī)定顯得科學(xué)性不足。如果當(dāng)時(shí)注意立法技術(shù)問題，將其改為“該條例由國務(wù)院計(jì)劃主管部門則不會(huì)出現(xiàn)此問題。可見我國鹽業(yè)管理法律法規(guī)的立法技術(shù)還有待提高，科學(xué)性還有待于增強(qiáng)。成熟的立法技術(shù)在食鹽專營管理立法中的運(yùn)用可以最大限度地提高法律法規(guī)的穩(wěn)定性，同時(shí)也保證了中國鹽業(yè)管理的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

中國消除碘缺乏病所取得的成就得到國際社會(huì)的高度評(píng)價(jià)，被譽(yù)為“世界的典范”，但是我們必須看到，我國的食鹽加碘專營，消除碘缺乏病工作還任重道遠(yuǎn)，規(guī)范和加強(qiáng)食鹽專營還十分必要，研究食鹽專營的法律規(guī)范問題具有重要意義，相關(guān)問題還有待于更進(jìn)一步的研究。

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（作者單位：貴州銀行法律合規(guī)部）