論行政規(guī)則

摘 要 行政立法以外的普遍性規(guī)則至今未形成一個(gè)為理論界和實(shí)務(wù)界廣為接受的名稱，相關(guān)的理論也存在爭議。本文僅對行政規(guī)則的概念和性質(zhì)進(jìn)行研究。行政規(guī)則是具有公權(quán)力的組織，為了規(guī)范秩序或運(yùn)作，依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)或自身的行政權(quán)能，所發(fā)布的除行政立法外具有普遍約束力的命令。行政規(guī)則具有規(guī)范性和行政性。在行政規(guī)則的研究中，一個(gè)很重要的原則是立足我國法治實(shí)踐，這是本文的指導(dǎo)思想。

關(guān)鍵詞 行政規(guī)則 類型化行政立法以外的普遍性規(guī)則至今未形成一個(gè)為理論界和實(shí)務(wù)界廣為接受的名稱，相關(guān)的理論也存在爭議，這不僅帶來了理論研究上的一些困難，也不利于行政實(shí)務(wù)的規(guī)范和有序發(fā)展，因此對其進(jìn)行研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義，本文僅對行政規(guī)則的概念和性質(zhì)進(jìn)行研究。

一、行政規(guī)則的概念

在我國，如何界定行政立法以外的普遍性規(guī)則是有爭議的，學(xué)者之間并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有“規(guī)范性文件”、“行政規(guī)范性文件”、“其他規(guī)范性文件”、“行政規(guī)定”、“行政規(guī)章”、“規(guī)定行政措施、發(fā)布抽象性的決定、命令”等數(shù)十種不同的稱謂，而且對其內(nèi)涵和外延也存在不同的界定，造成了理論研究的混亂，不利于學(xué)術(shù)的交流和探討。

1、名稱的確定

概念法學(xué)強(qiáng)調(diào)，“沒有范疇，就意味著沒有理性思維，沒有理論活動(dòng)和理論表現(xiàn)。”行政規(guī)則的概念研究是行政規(guī)則的一切理論研究的起點(diǎn)，而概念研究的第一步就是概念名稱的確定。但是可以看到，在我國理論界，對于行政規(guī)則這一同樣的事物竟有數(shù)十種不同的稱謂，理論爭議之大竟到如此地步。本文不敢班門弄斧的認(rèn)為“行政規(guī)則”這一稱謂必然比其他的稱謂恰當(dāng)、科學(xué)，采用這一稱謂是基于以下原因：以“其它行政規(guī)范性文件”為例，這一稱謂有兩個(gè)不足之處。其一，這一概念更多的是一個(gè)學(xué)理概念，而不是法律概念，不利于在法律實(shí)踐中的運(yùn)用；其二，作為學(xué)理性的概念，這一指代過于含糊，其外延似乎有無限之廣之嫌。而“行政規(guī)則”一詞可以克服上述不足。

2、行政規(guī)則的概念

我國大陸學(xué)者對行政規(guī)則的研究具有研究不足的特點(diǎn)，大都是將其定義為由行政主體制定的除行政法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的行政規(guī)范性文件，這種論述過于籠統(tǒng)和模糊。比如有學(xué)者認(rèn)為，行政規(guī)則是“行政機(jī)關(guān)基于行政指揮權(quán)或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對下級行政機(jī)關(guān)及其所屬工作人員所發(fā)布的不直接約束相對人的一般抽象性規(guī)定”。筆者認(rèn)為行政規(guī)則的概念應(yīng)定義為：行政規(guī)則是具有公權(quán)力的組織，為了規(guī)范秩序或運(yùn)作，依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)或自身的行政權(quán)能，所發(fā)布的除行政立法外具有普遍約束力的命令。

3、行政規(guī)則的特征

根據(jù)這一定義，行政規(guī)則具有以下特征：

（1）行政規(guī)則的制定主體是具有公權(quán)力的組織。依據(jù)傳統(tǒng)的行政主體理論，行政主體僅包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，但可以看到，隨著我國法治進(jìn)程的推進(jìn)，在民主生活中出現(xiàn)了一些其他的主體，比如行業(yè)組織和基層群眾性自治組織，這些主體實(shí)際上行使著廣泛的行政權(quán)。將這類包括在行政規(guī)則概念之內(nèi)，既可以更好的反映我國的行政實(shí)踐現(xiàn)狀，又可以反過來更好的指導(dǎo)行政實(shí)踐。

（2）行政規(guī)則的制定依據(jù)，既可以是公權(quán)力組織的行政權(quán)，也可以是法律、法規(guī)的授權(quán)。“現(xiàn)代社會(huì)中，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)中蘊(yùn)含著立法因素；議會(huì)的立法權(quán)在傳授給行政機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)也是行政立法權(quán)的組成部分。”

（3）行政規(guī)則不僅可以產(chǎn)生外部的法律效果，而且可以產(chǎn)生內(nèi)部的法律效果。這意味著，不僅產(chǎn)生外部法律效果的行政規(guī)則可以作為司法審查的對象，而且產(chǎn)生內(nèi)部法律效果的行政規(guī)則可以作為司法救濟(jì)的對象。理論上的依據(jù)是行政法上的“重要性理論”原則，內(nèi)部行為一旦侵害了相對人重要權(quán)利，就應(yīng)納入司法審查。而從實(shí)踐中看，將產(chǎn)生內(nèi)部法律效果的行政規(guī)則納入司法審查范圍，可對相對人的合法權(quán)益進(jìn)行更好的保護(hù)，不再產(chǎn)生師出無名的尷尬，比如在“亞泰訴中國足協(xié)案”等類似案件中。

二、行政規(guī)則的性質(zhì)

1、行政規(guī)則具有規(guī)范性的。所謂規(guī)范性，具體而言是指行政規(guī)則規(guī)范的對象是不特定的人和事，并且可以反復(fù)適用；具有抽象性的；行政規(guī)則對人的行為具有導(dǎo)向性，規(guī)定人們可以做什么，不得做什么，應(yīng)該做什么；具有強(qiáng)制性，以國家強(qiáng)制力作為后盾。

2、行政規(guī)則具有行政性的。行政規(guī)則的行政性是由行政規(guī)則的制定目的決定的，即同行政法律法規(guī)一樣，都是為了貫徹執(zhí)行國家的法律、法規(guī)、規(guī)章及黨和國家的方針、政策，實(shí)現(xiàn)行政管理職能。因此行政規(guī)則的內(nèi)容也具有行政性。行政規(guī)則的行政性還體現(xiàn)在行政規(guī)則的制定主體上，即公權(quán)力的組織，包括行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織及其他行使公權(quán)力的社會(huì)組織。

三、結(jié)語

行政規(guī)則對現(xiàn)代行政的重要性是不言而喻的，而學(xué)者對行政規(guī)則研究的不足也是有目共睹的，對行政規(guī)則的概念和性質(zhì)的研究的不足只是一方面，需要學(xué)者進(jìn)行繼續(xù)的努力。在行政規(guī)則的研究中，一個(gè)很重要的原則是立足我國法治實(shí)踐，這是本文的指導(dǎo)思想，唯有此才能更好的推進(jìn)行政規(guī)則的理論研究，同時(shí)為我國的法治建設(shè)提供更好的理論指導(dǎo)。

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（作者單位：徐聞縣人民法院）