論公共危機中地方政府的理性行為決策

摘 要：在公共危機爆發之時，地方政府的行為決策與常規決策相比具有一些自身的特點，以政治學中的相關理論來研究地方政府決策者作為“經濟人”的一種行為決策的特點，并研究其局限性，最終針對政府的理性行為決策提出公共危機中地方政府行為決策的優化途徑。

關鍵詞：公共危機；地方政府；理性行為決策

中圖分類號：D67 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）03-0005-02

引言

公共危機，也稱“公共應急事件”、“公共突發事件”。羅森塔爾等人根據公共危機的特征，認為公共危機是對一個社會系統的基本價值和行為準則構架產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件[1]。“奧尼爾觀察”中指出“所有的政治問題都是地方的”，中國目前各種危機的產生及應急處理大部分源自地方[2]。危機響應一般由事發地政府負責進行，而應急決策始終是危機管理的核心，危機決策相較常規決策具有一些特點：決策時間緊迫、決策權力集中、決策程序簡化、決策信息匱乏、決策環境多變等。

一、理論基礎

理性行為決策是一種趨利避害的決策模式，“經濟人”是“理性決策模式”的核心概念。自利和追求物質利益最大化是人的本性，而政府中做決策的人也是自利的人，也具備“經濟人”的特點，所以做出的決策往往會從效益最大化的角度去考慮。特別是在爆發公共危機時，政府的決策者往往難以把各方利益都照顧到，而是要在最短的時間內做出能讓危機得到基本控制的決策。個體視角也可用來分析地方政府決策者的理性行為決策。哈姆林認為個人是政治生活中唯一積極主動的參與者，會根據自己的利益做決定，并且最理解自身的利益。個體通過理性思考做決策是基于人自利的天性，公共組織做出的危機決策往往也會追求集體代理人的利益。米塞斯從個人選擇中去分析人的行為，而且他認為行為都是基于理性的[3]。

本文闡述的理性行為決策是指政府在公共危機情境中的決策，所以傳統理性行為決策理論中“明確所有目的和目標及其輕重次序，尋找并評估所有可能的方案”等一些觀點不予討論，因為這些觀點在現實決策的環境中難以實現，更何況在決策時間緊迫、信息缺乏的公共危機情境中。

二、公共危機中地方政府理性行為決策的表現

爆發地方性突發公共危機時，政府決策的總體目標是“收益-損失≥0”，并且要盡快解除危機，把損失控制在最小范圍內。所以地方政府往往在目標導向的前提下權衡利弊，表現為以經濟理性的視角優先考慮以下方面：

第一，遵照應急政策行事。根據公共危機的類別，國家會制定不同的、有針對性的應急預案和法律法規，它們是具有高度的科學性的條例的集合。但在公共危機爆發的實際操作中，還會有一些地方性的具體情況需要考慮。然而，地方政府會偏向于嚴格遵守中央或上級政府制定的各項政策法規，因為公共危機事件的處理屬于非常規決策，預見決策的結果比較困難，此時理性導向的地方政府會認為遵守政策更為保守，當產生不利結果時能分散一定的責任。

第二，力求上級政府滿意。地方爆發突發性的公共危機時會在第一時間上報上級政府，并且上級政府會對地方政府做出一定的要求和指示。以突發性公共衛生事件為例，上級政府會要求在多長時間內控制疫病的蔓延，多長時間內解除疫病等。所以地方政府基于理性選擇會力求滿足上級政府的硬性要求，求得上級政府滿意，贏得上級的信任，這樣有利于地方政府人員的政績，有利于處于危機中的地方政府從上級獲得更多的財政支持。

第三，控制危機處理的成本。我國地方政府在應對公共突發事件上都有相關的應急儲備資金，特別是在一些重大公共危機爆發之時，還會有中央政府的財政支援。然而，地方政府的首要目標是維護地方經濟增長利益，所以會控制危機處理的成本。由于信息的不對稱，不排除政府決策部門利用壟斷地位封鎖一部分公共產品的成本信息以達到自身目的的可能性，這時政府做出的決策難免導致社會資源的浪費[4]。地方政府會盡量縮減成本完成一些短期目標，達到危機控制的表面效果。

第四，掌控媒體大眾的輿論。公共危機中的罹難群眾最關心政府處理危機的進展，而身處危機影響中的受眾只能對危機情況有局部、直觀的認識，唯一能讓他們了解政府此時做了些什么、危機控制的程度就是通過媒體輿論，同時，媒體也是社會大眾制約政府絕對權力的監督機構。應急管理的媒體中心是在危機爆發時政府中負責與新聞媒體接觸的機構，處理一切與媒體報道、采訪、新聞發布會等實務，對事故單位、政府部門和廣大公眾負責。

三、地方政府理性行為決策的局限性

考慮到地方政府現時的成本收益，理性行為決策具有其合理性，這樣的決策通常能夠在較短的時間內以較低的成本達到控制危機蔓延的效果。但是理性行為決策也存在一定的局限性，主要體現在以下方面：

第一，注重短期利益，忽視長期效益。在公共危機爆發時，地方政府的理性行為決策嚴格遵守相關的應急規章制度的規定，缺乏靈活性，以上級滿意為標準，不能結合當地實際，而且往往導致了政績工程的產生，體現了理性行為決策的一種短視性。即使政績工程能在短期內迎合上級政府的要求，其終究不能滿足社會長期發展的需要，諸如損害生態環境的行為決策。忽視長期效益的行為決策最終損害的是全人類的利益。

第二，注重經濟效益，忽視公共效益。理性行為決策是地方政府在公共危機的特殊情境中的一種選擇，但是不容忽視的是它對于經濟理性的過分看重。地方政府在危機管理中追求低成本能夠減輕政府的資金壓力，然而過分追求成本的最小化，可能會使得危機處理不到位，只在表面上控制了危機，沒解決危機爆發的根源問題導致危機卷土重來，或者是基礎設施投入不夠，制止了現有的危機卻無力預防危機以后的產生。如果因為對決策的經濟效率關注超過了對民眾利益的考慮，甚至造成暴力執法等行徑，會違背公共部門為人民服務的根本意圖，長此以往造成人民對政府的敵對情緒。

第三，注重政府官員的利益，忽視危機受害者的利益。按照趨利避害的理性原則，當個人利益與社會大眾的利益發生沖突時，決策者在行為不會被揭露，或者即使被揭露所受到的懲罰仍然小于因這種行為得到的好處時，就會選擇個人利益。現實中政府與社會大眾的信息是不對稱的，這為決策的隱蔽性提供了空間。社會大眾處于被動接受信息的地位，監督權得不到很好的發揮。這樣的不平等地位導致地方政府的決策者有極大的自由裁量權，而正如英國阿克頓勛爵所言“絕對權力導致絕對腐敗”，危機中政府的決策權力高度集中，唯恐決策者的理性行為決策追求的是自身的或者是少部分利益團體的私利，而不是社會大眾的公共利益。在政府屢屢爆發誠信危機之時，媒體是不是也成了政府蠱惑民眾的一個工具？如果真存在這樣的行徑，則會大大損傷政府的公信力。

四、公共危機中地方政府行為決策的優化

第一，增強決策的預見性。公共危機中，地方政府不但要達到即刻控制危機的短期目標，還應該增強決策的預見性。決策者需要短期和長遠相結合來認識和處理問題，將現實性與未來性相結合，將決策的時限延伸至未來。現時做出的決策要能夠對將來預防危機產生有利作用，而不是做出有損社會長遠利益的決策。對危機進行有效預防控制所付出的成本，往往是危機爆發后所造成的損失的九牛之一毛，如果能因勢利導，所創造的利益則會遠遠高于預防的投入。“未雨綢繆，防患于未然”才是危機決策要達到的長遠目標。

第二，兼顧經濟成本和社會效益。地方政府的應急決策最終的結果指向是控制危機的態勢，讓公眾從生理上和心理上都擺脫危機的影響。因此，政府在滿足自身經濟成本控制的需求之上，還應該充分考慮如何滿足社會效益。公共部門的決策者是“公共人”而非單純的“經濟人”，在從事公共決策的過程中，應當堅持社會公共利益至上的原則。如果在公共決策的過程中選擇以個人利益作為方案取舍的標準，就會導致人們通常所說的公共權力的腐敗[5]。

第三，注重決策評估，建立責任追究機制。強化決策評估與責任制度是提高決策質量的應有之策。決策評估制度的建立，有利于衡量決策的實效。可以通過決策評估的結果，對決策者實行責任追究，決策權限與決策責任應該相一致。列寧曾說過“管理的基本原則——一定的人對所管的一定工作完全負責”。公共危機的決策由于受到時間限制，往往決策權力集中，為了防止一些決策者濫用權力，以權謀私，應該建立完備的責任追究制度。正如戴維·H·羅森布魯姆所言“當不愿意承擔責任成為根深蒂固的組織文化時，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至惡劣的后果”。

第四，加強決策的監督機構的建設。在公共危機中，由于政府與社會大眾的信息處于不對稱的地位，因此需要有政府外部的社會監督機構對政府決策部門進行監督，建立一種權力的制約機制，這樣能夠使政府的決策更加兼顧各方的利益，減少決策者以權謀私的可能性，而且監督機構也可以對政府決策的偏差和缺陷提出建設性的意見。在爆發公共危機時，社會大眾對政府的危機決策要有知情權和抗議權，政府部門的決策應該具有透明性，地方人大代表應該充分行使人民的監督權。此外，政府內部的權力制衡機制也應該在第一時間響應，比如政府的紀律檢查部門以及危機管理部門對危機決策者可以進行監督與約束。

五、結語

本文對公共危機中地方政府的行為決策的表現進行了分析，并且以個體視角的方法論、公共選擇理論等政治學中的理論為基礎，對地方政府的理性行為決策做出了詳細的闡述，討論了地方政府理性行為決策的局限性，最終對公共危機中地方政府的行為決策提出一些建設性意見。

參考文獻：

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[5]胡象明.公共部門決策的理論與方法[M].北京：高等教育出版社，2007：114-119.

[6]張成福，唐鈞，謝一帆.公共危機管理理論與實務[M].北京：中國人民大學出版社，2009.

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