浙江省人大農業(yè)與農村委員會關于全省貫徹“五水共治”戰(zhàn)略決策推進防洪排澇工作的調研報告

根據(jù)省人大常委會的統(tǒng)一部署，6月上中旬，由常委會副主任茅臨生、程渭山、馮明、姒健敏分別帶隊的四個調研組赴杭州、寧波、溫州、湖州、臺州等5個設區(qū)市及所轄10個縣（市、區(qū)）開展調研，聽取了市、縣（市、區(qū)）人大常委會和政府關于貫徹“五水共治”戰(zhàn)略決策、推進防洪排澇工作情況匯報，與政府有關部門、單位和各級人大代表進行了座談，實地察看了防洪排澇工程和“三河”整治等45個現(xiàn)場（單位）。同時，委托嘉興、紹興、金華、衢州、舟山、麗水等6個設區(qū)市人大常委會對本地區(qū)防洪排澇工作進行了專項調研。綜合各地調研情況，形成如下調研報告。

一、工作成效

從調研情況看，省委作出“五水共治”戰(zhàn)略決策后，全省各級黨委政府思想統(tǒng)一，行動迅速，召開動員會，建立領導小組和工作機構，明確目標，分解任務，集中財力、物力、人力，全力推進“五水共治”行動計劃的實施，全面打響治水攻堅戰(zhàn)。各級人大常委會按照“一線”要求，加大立法、監(jiān)督等工作力度，合力推進“五水共治”。特別是各地從實際出發(fā)，認真總結去年“菲特”臺風造成重大經(jīng)濟損失的深刻教訓，切實把“防洪水、排澇水”工作擺到突出位置，高起點規(guī)劃、高強度投入，加快防洪排澇重大工程建設，深入實施“強塘固房”工程，大力推進河道綜合整治，不斷完善防洪工程體系，提升防汛應急處置能力，成效是明顯的。

（一）規(guī)劃先行，認真制定防洪排澇三年計劃。根據(jù)省里“五水共治”總體要求，各地堅持規(guī)劃先行，按照長短結合、綜合治理的原則，對防洪排澇規(guī)劃進行了修編和完善，并啟動城市排水防澇綜合規(guī)劃編制工作，著力提高規(guī)劃的科學性、前瞻性。杭嘉湖和寧紹等市注重與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相配套，提高城市防洪排澇的設計標準；溫州、臺州、舟山等市重視海塘堤防除險加固的規(guī)劃修編；金華、衢州、麗水等市深化小流域綜合整治的規(guī)劃。圍繞規(guī)劃的目標，各地認真落實三年行動計劃和今年治水任務，做好強塘固堤、擴大區(qū)域排澇、城市內澇防治、地下管網(wǎng)改造和主要河流整治等水利建設工程實施方案和技術方案，推進防洪排澇體系建設。各級都加大財政的投入力度，蕭山區(qū)提出“三年70億元、五年100億元、十年200億元”的標準防洪工程建設任務；余姚市計劃三年投資150億元、今年安排34億元；鄞州區(qū)今年安排50億元資金用于治水，力度之大，為歷史罕見。

（二）突出重點，防洪排澇工程全面推進。一是骨干水利工程建設步伐加快。去年以來，各地以“五水共治”為契機，全面推進錢塘江、甬江、甌江等重要流域控制性工程、沿海重要平原骨干排澇工程和苕溪清水入湖等水利工程建設，取得了積極進展。有的工程已建成或部分投入使用，在去年抗擊“菲特”強臺風中，發(fā)揮了攔洪、擋潮、排澇作用。如溫州市三溪片區(qū)和楠溪江易澇片區(qū)等在洪水來臨時，首次未出現(xiàn)嚴重內澇災害。二是城市排澇工程建設積極推進。各地高度重視城市內澇防治工作，進一步明確目標，出臺舉措，通過加固疏浚河道、改造積水點、提升地下管網(wǎng)、排水泵站建設、配備強排設施等措施，加快城市易澇片區(qū)排澇能力建設。今年，全省城市內澇防治工程將投入96億元。目前，全省“十樞”項目中杭州西湖區(qū)留下片區(qū)排澇系統(tǒng)、余姚姚江北排等6項工程已開工建設，完成投資計劃33.8%，進展良好。溫嶺、黃巖、義烏、蘭溪、青田等縣（市、區(qū)）的城防提升工程正在加緊建設之中。三是海塘、堤防除險加固和管理得到加強。“十二五”以來，按照“鞏固、完善、提高”的原則，累計完成571公里海塘加固，334條海塘防御標準得到了不同程度的提高，及時消除了海塘存在的安全隱患，涉及保護人口2537萬人、農田1493萬畝。今年，各地陸續(xù)開工的病險水庫除險加固187座、海塘堤防加固達639公里。同時，強化監(jiān)管職責、安全責任和目標考核等制度建設，確保海塘、堤防的安全。

（三）標本兼治，“三河”綜合整治深入推進。圍繞省里提出的全面開展黑河、臭河、垃圾河整治的工作目標，各地出臺舉措，發(fā)動群眾，全力打好這場硬仗。一是全面實施“河長制”。各級黨政一把手擔任主要河道河長，層層落實責任，強化考核，形成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級河長工作聯(lián)動體系。湖州、嘉興、紹興等市的河道實現(xiàn)了“河長制”全覆蓋，做到責任到崗、到人。溫州市還實行河長、督查長、警長的“三長合一”工作機制。二是大力推進“三河”整治。各地通過調查摸底，將本行政區(qū)域的“三河”整治任務下達到相關縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），掛出作戰(zhàn)圖，提出時間表、明確責任人，并向社會公布，接受群眾監(jiān)督。經(jīng)過半年的努力，全省垃圾河基本得到整治，治理黑臭河3636公里，超額完成年度目標任務。三是加強沿河兩岸工業(yè)污染源和農業(yè)農村污染的治理。各地以治水為突破口，倒逼轉型升級，下決心關停了一批印染、化工、造紙、電鍍等企業(yè)，關停或搬遷了一批污染嚴重的生豬養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖場等，全面推進城鄉(xiāng)污水截污納管和農村生活污水治理。同時，結合“三改一拆”、“四邊三化”等行動，加大查處打擊違法行為力度。全省排查涉水違法建筑471.1萬平方米，拆除涉水違法建筑405.8萬平方米，完成率達到88%。積極探索河道保潔長效機制，標本兼治，促進了河道水環(huán)境的逐步好轉。

（四）創(chuàng)新機制，努力提高防洪排澇工作的保障能力。一是切實轉變作風。各地結合黨的群眾路線教育實踐活動，轉變作風，強化服務，采取“工作亮相、考核亮牌、問責亮劍”等方式，探索創(chuàng)新，建立了明確的目標考核責任制。西湖區(qū)通過“聯(lián)席會議、綠色通道、質量控制、五位一體聯(lián)動監(jiān)督、建設資金管理”等十大治水推進機制，加大工作力度，確保工程的進度和質量。二是發(fā)動群眾廣泛參與。各地積極發(fā)揮“兩代表一委員”、青年志愿者、群眾性水利會等作用，引導企業(yè)、事業(yè)單位和廣大干部群眾等參與治水。嘉興、紹興等地讓干部和群眾擔任義務監(jiān)督員，義務監(jiān)督家門口治水工作；長興、嘉善等地還引入第三方運營管理模式，參與河道保潔工作，調動社會各界參與治水的積極性。三是加大宣傳力度。各地利用報紙、電視、網(wǎng)絡等載體，開辟專版、專欄以及建立微博、微信群等形式，推廣“五水共治”好做法、好經(jīng)驗，曝光違法違規(guī)行為，營造全民治水的良好氛圍。

二、存在問題

當前，我省防洪排澇工作開局良好。但在實施過程中，還存在不少困難和問題，主要是：

1.科學防洪的認識有待提高。一些地方對如何尊重規(guī)律、科學治水上還存在偏差，具體表現(xiàn)在工作中“重圍堵、輕疏導”、“重地上、輕地下”、“重建設、輕管理”的傾向。隨著城鎮(zhèn)化的推進，我省大片農田被征用，水域面積逐年下降，蓄洪能力逐年減弱。一些地方防洪排澇治理中沒有很好體現(xiàn)分級分區(qū)設防的原則，對重要區(qū)域進行必要的防護。一些地方在城市道路建設、房地產(chǎn)開發(fā)建設中隨意侵占河道，向河灘爭地現(xiàn)象時有發(fā)生。一些重要河流違法采砂、人為設障等情況還較為突出。凡此種種，既增加了洪澇隱患，又破壞了生態(tài)環(huán)境，影響到經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.防洪排澇形勢依然嚴峻。一是沿海平原排澇能力不足。我省杭嘉湖、蕭紹、寧波、溫黃、溫瑞等五大平原普遍存在排水能力不足等問題，一遇流域性洪水，受淹范圍大，持續(xù)時間長。要解決洪水的出路，必須加快平原骨干排澇工程建設。目前，這些工程雖已列入建設規(guī)劃，但工程投資大、拆遷任務重、建設周期長。臺州市在溫黃平原規(guī)劃建7個排海通道，目前真正實施的僅4個，其他的剛剛啟動前期工作。二是城市排澇基礎設施薄弱。溫州老城區(qū)的排水系統(tǒng)大都建于上世紀八十年代，所埋設下水管網(wǎng)直徑不到現(xiàn)在標準的二分之一，且基本是雨污合流，經(jīng)常發(fā)生堵塞。類似情況，在杭州、寧波等城市也普遍存在。余姚、青田、溫嶺等城市城防建設標準不高，城區(qū)道路拓寬建設未與地面行洪道、地下排水管網(wǎng)同步改造，城市內澇時有發(fā)生。三是海塘、堤防維護保養(yǎng)任務繁重。部分海塘存在沉降變形嚴重、塘閘不配套等問題。溫州、臺州、寧波、舟山等四個市共有20年至10年一遇的低標準海塘666公里，占全省海塘總數(shù)30.68%；主要江河有不少“赤膊堤”、“裸堤”，安全程度不高。四是沿海地區(qū)地面沉降問題突出，治理難度很大。如溫嶺西部累計地面沉降量超過130公分，因地面沉降災毀耕地達到3萬多畝。此外，面廣量大的小型水庫和屋頂山塘存在著安全隱患，山區(qū)中小流域河道淤積嚴重的問題較為突出。五是城市規(guī)劃設計不夠科學。有的地方?jīng)]有形成城市建筑、道路和低洼地（水面、草地等）合理的梯級關系，特別是一些潛在的囤水區(qū)塊被開發(fā)，不但降低了城市對于暴雨的調蓄能力，也打破了城市自然排水系統(tǒng)。六是應急體制機制還不夠健全。現(xiàn)有應急預案可操作性還不高，應急搶險隊伍專業(yè)性不強，應急設備配備不足，以及應急管理體制和機制有待于完善。

3.黑臭河整治任重道遠。黑臭河的問題在水里，但根子在岸上。黑臭河治理涉及面廣，是一項長期、復雜和艱巨的任務。從調研情況看，一方面，抓好污染源的治理，全面推進“兩覆蓋”、“兩轉型”難度不小。另一方面，“清三河”任務完成后，如何建立河道保潔長效機制，鞏固整治的成果，還有大量工作要做。當前，不少地方反映，省里對“清三河”工作時間表安排過緊，有的地方還層層加碼提速，容易影響整治的質量。同時，在考核上存在著“一刀切”的現(xiàn)象。

4.保障能力還不夠充分。一是工程技術人才缺乏。隨著“五水共治”建設項目全面展開，各地普遍遇到規(guī)劃設計、施工建設、工程監(jiān)理單位難請，人工費用較高等問題。有的設計、施工、監(jiān)理單位超負荷工作，“一人多崗”的問題突出，影響到工程安全和質量。二是要素保障不足。由于防洪排澇工程項目多、投入大，各地普遍感到財政壓力大、資金保障難，特別是欠發(fā)達地區(qū)財力不堪重負，影響建設進度。如何發(fā)揮市場機制作用，拓展籌融資渠道還有待破題。有些地方還反映工程審批周期長、落實用地指標難、移民拆遷阻力大等問題較為突出。三是協(xié)調機制尚需加強。防洪排澇工作涉及水利、建設、環(huán)保等多個部門，特別是跨流域、跨區(qū)域的建設項目，牽涉到上下游、左右岸等關系，不同利益主體的思想難以統(tǒng)一。受利益多元化、地區(qū)部門分割等束縛，部分流域存在著規(guī)劃實施、工程建設、信息共享等機制不健全等問題，影響到工程進度。四是項目實施過程中的防汛排澇隱患需重視。河道整治、易澇積水區(qū)域的改造往往周期長，施工期間排水防澇設施的排水功能難以保證，存在內澇積水隱患。

三、建議意見

防洪排澇工作事關人民群眾的生命財產(chǎn)安全，事關經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，是重大的民生工程。我們提出如下建議意見。

1.加強科學規(guī)劃，統(tǒng)籌做好防洪排澇工作。各級政府要以科學發(fā)展觀為指導，深刻認識防洪排澇與山水林田湖是一個生命統(tǒng)一體的相互關系，按照尊重規(guī)律、科學治水、以疏為主、疏堵結合的指導思想，組織并指導各地抓緊編制和完善流域規(guī)劃、防洪排澇規(guī)劃和專項規(guī)劃，建立健全完整的規(guī)劃體系。要注重規(guī)劃編制的科學性，立足當前，著眼長遠，把著力點放在拓寬排澇通道、給洪水出路、不與洪水爭地上。區(qū)分輕重緩急，認真研究在重要流域設立和完善防洪保護區(qū)以及行洪區(qū)、蓄洪區(qū)，建立分級防御體系。通過上游建設控制性工程，發(fā)揮“上蓄、中疏、下排”功能，加快洪水入湖入海。要加強規(guī)劃體系的統(tǒng)籌協(xié)調，從全局的高度，兼顧上下游、左右岸、城鎮(zhèn)與農村、工商業(yè)與農業(yè)等方方面面的關系。同時，要注意與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃相銜接。要認真組織實施山區(qū)小型水庫和山塘除險加固、中小流域綜合整治規(guī)劃工作。要積極推動制定重要水系跨地域、跨流域的防洪調度方案，確保發(fā)生流域性特大洪水時能夠有序調度，把災害損失減少到最低程度。

2.切實加強防洪排澇工程的建設管理。防洪排澇需要建設大量的水利工程。當務之急是抓好省里確定的骨干水利工程的實施。各級政府要加強組織領導，健全工作機制，做好防洪排澇工程實施方案，明確建設目標和主要任務，落實好推進工程建設進度的具體措施，加快項目建設。要把工程質量放在首位，加強監(jiān)督檢查，督促設計、施工、監(jiān)理等單位落實責任，嚴格按工程要求建設施工，并建立完善建設單位對工程質量終身負責的機制，確保工程質量。省級有關部門要加強項目全過程監(jiān)管，把好項目施工監(jiān)督關、工程驗收關，保障工程施工安全、汛期防洪安全、資金運行安全。在高度重視水利工程建設的同時，要把規(guī)范化的維護管理放到重要位置，進一步明確業(yè)主的責任和管理范圍，健全工程管理體系，落實管理維護經(jīng)費，加強日常維護管理，克服長期存在的重工程建設、輕維護管理的問題，使這些民生工程更持久地發(fā)揮作用。

3.持之以恒抓好“三河”整治，鞏固整治成效。全面深化黑河、臭河、垃圾河整治，既是保證防洪排澇的重要措施，也是倒逼轉型升級的重要抓手。要在前一階段工作的基礎上，乘勢而上，加大力度，扎實推進。一是要完善工作機制，科學施策。認真總結經(jīng)驗，推廣先進典型，在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，實行“一河一策”，有針對性地開展有序治理。加大河道清障和清淤的力度，注重護岸生態(tài)化建設，提升河水自然凈化能力。認真落實“河長制”，強化考核督查，做到治理一條鞏固一條。二是要治污截源，大力推進“兩覆蓋”、“兩轉型”。要以產(chǎn)業(yè)轉型推進源頭治污，加快完成印染、造紙等重污染行業(yè)的整治，推進畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等農業(yè)面源污染治理。加快工業(yè)污水、城鎮(zhèn)生活污水設施建設和截污納管，因地制宜選擇適合的污水處理模式和處理工藝，加快農村生活污水治理基礎設施建設。三是要建立完善河道保潔長效機制。這是確保治理成果不反彈的關鍵。要鼓勵各地從實際出發(fā)，明確責任主體，采取多種方式開展農村河道保潔，除了組織發(fā)動群眾參與外，有條件的地方，可以通過市場化運作模式，由專業(yè)保潔隊伍來承擔。通過建立河道保潔長效機制，確保水常清、河暢流，為美麗浙江建設創(chuàng)造良好的水生態(tài)環(huán)境。

4.進一步提高防洪排澇工程建設的保障能力。要針對工程建設推進中遇到的問題，進一步深化改革，強化內部協(xié)同機制，完善各項配套政策，增強保障能力。一是轉變職能，強化服務。各級政府要進一步深化審批制度改革，按照“權力清單”的要求，下放審批權限，簡化審批程序，努力提高審批效率。省級有關部門要加強重大工程項目建設的業(yè)務指導，努力為基層排憂解難。二是要千方百計拓寬融資渠道。除了財政保、社會融、向上爭以及把節(jié)省的“三公”經(jīng)費用于治水外，要積極探索企業(yè)參與、市場化運作的融資思路，出臺相應的政策，鼓勵和引導工商資本和社會力量參與水利基礎設施建設。在目前各地資金缺口普遍較大的情況下，要按照規(guī)劃，分輕重緩急，集中力量保重點，把有限的資金用在刀刃上，促進一批重大工程早日建成，早出效益。三是著力破解土地要素制約的瓶頸，加大土地要素保障力度。不論水利工程還是河道整治項目，都不可避免要用一些土地，有的項目用地還涉及土地利用總體規(guī)劃局部調整和標準農田補建。因此，各地在修編土地利用總體規(guī)劃中應充分考慮防洪排澇工程建設用地的需求，作相應的安排。建議各地“三改一拆”后盤活的土地，拿出一部分來解決一些水利等民生保障項目急需的用地。

5.加強宣傳，形成全民參與治水的強大合力。堅持治水為了群眾、治水依靠群眾，治水成果由人民享受。要進一步加強輿論宣傳，廣泛深入地宣傳防洪排澇法規(guī)，提高全社會的法制意識。充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和社會各界的作用，動員組織廣大群眾特別是農民群眾積極投工、投勞、投資，參與治水，保護水環(huán)境，建設美好家園。省水利行政主管部門要加大水利執(zhí)法力度，嚴肅查處各類水事違法案件，及時調處水事糾紛，創(chuàng)造良好的依法治水環(huán)境。各級人大常委會要依法履行法定職權，為防洪排澇工作提供立法支持和監(jiān)督保障。深入開展人大代表參與治水主題活動，查找問題，匯聚民意，提出建議，督促政府及有關部門改進工作，以治水的實際成效取信于民。

四、需省政府研究解決的幾個問題

在這次調研中，我們對各地向省里提出的建議要求進行了認真的梳理，現(xiàn)歸納如下，請省政府給予研究處理。

1.進一步完善全省統(tǒng)一的防洪排澇工程建設專項政策。各地普遍反映，今年省里下達了防洪排澇工程建設的目標、任務，但缺乏相應的配套政策，建議省政府就防洪排澇工程項目審批、資金補助、用地指標、籌融資方式等方面抓緊完善現(xiàn)有的具體政策措施。

2.加快規(guī)劃編制和修編工作進度。省政府要督促省發(fā)改委、水利、建設等部門認真做好“十二五”防洪排澇規(guī)劃的修編和實施工作，盡快出臺我省沿海重要平原排澇工程總體方案，督促指導各地加快修編椒江、飛云江、江山港等流域和中小流域規(guī)劃。目前，城市排水防澇綜合規(guī)劃尚在啟動和推進階段，有的市、縣進展較慢，省政府要督促推進。鑒于我省“十三五”發(fā)展規(guī)劃編制工作已啟動，省有關部門要早謀劃、早部署，啟動“十三五”防洪排澇工程規(guī)劃編制準備工作。

3.加大姚江流域統(tǒng)籌治理的力度。去年“菲特”臺風強降雨給余姚等地造成了巨大災害損失，教訓深刻。姚江治理的關鍵在于排水通道的擴展和余姚城區(qū)的防護。建議省政府加強對這一跨地區(qū)、跨流域防洪排澇工作的指導，督促有關市縣加強“擴排”工程和城市防洪工程建設，統(tǒng)籌解決四明湖水庫泄洪與下游防洪等問題。按照統(tǒng)籌防洪排澇和水資源保障的要求，督促有關市縣和省級有關部門加快浙東引水引曹南線工程前期工作進度，盡早開工建設。

4.加快重要水庫建設和重大防洪排澇工程前期工作。目前，要加快苕溪清水入湖、擴大杭嘉湖南排、余姚北排、溫黃平原“骨干強排”、溫瑞平原片區(qū)強排、蘭溪江河堤防加固、永嘉南岸水庫和縉云潛明水庫等重大工程前期工作，其中需報國家審批的項目，希望省里出面向國家爭取審批及早批復；由省里審批的，督促有關部門簡化程序，壓縮審批時間，保障工程能早日開工建設。