浙江省人大環(huán)境與資源保護委員會關于《浙江省土地整治條例（草案）》的審議報告

省人大常委會：

為做好《浙江省土地整治條例（草案）》（以下簡稱條例草案）的審議工作，環(huán)資委提前介入了解省政府相關部門的條例草案起草情況，6月中下旬由常委會程渭山副主任帶隊并邀請部分省人大代表參加，赴杭州、嘉興、金華、臺州、麗水等地征求意見，7月上旬又征求了省級有關部門的意見，此前還赴外省學習考察。收到省人民政府提請的條例草案后，7月10日，環(huán)資委召開全體會議，對條例草案進行了審議?，F(xiàn)將審議情況報告如下：

環(huán)資委認為，土地整治是保障糧食安全、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略部署和基礎平臺。我省人多地少，耕地資源短缺，抓好土地整治工作十分必要。自2002年至2013年，全省通過土地整治新增耕地面積25.4萬公頃，占第二次全省土地調(diào)查耕地面積的12.8%，平均每年墾造耕地約30萬畝，有效保障了我省經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。但由于目前土地整治缺乏規(guī)范，加上受思想認識、客觀條件、體制機制等因素制約，很多地方暴露出價值取向不一致、規(guī)劃選址不合理、項目管理不規(guī)范、耕地質(zhì)量不過關等問題。因此，把我省土地整治實踐中一些好的經(jīng)驗和做法上升為地方性法規(guī)，并作出具有引領推動作用的制度安排，很有必要，時機也趨于成熟。省政府提請的條例草案，基本符合國家有關規(guī)定和我省實際，主要內(nèi)容總體可行，建議提請本次省人大常委會會議審議。同時，根據(jù)調(diào)研和審議情況，結(jié)合全面深化改革對立法工作的新要求，提出以下意見和建議。

一、關于立法依據(jù)。條例草案第一條把《中華人民共和國土地管理法》作為立法主要依據(jù)。環(huán)資委認為，土地整治是一項綜合性的自然工程，涉及田、水、路、林、村等諸多方面，僅把土地管理法作為立法主要依據(jù)是不全面的。特別是土地整治對整治區(qū)域的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生很大影響，極易造成水土流失。為此，建議條例草案第一條增加《中華人民共和國水土保持法》作為制定本條例的重要依據(jù)。

二、關于原則要求。條例草案第三條對尊重農(nóng)民意愿、堅持耕地“數(shù)質(zhì)”并重、保護生態(tài)環(huán)境和人文景觀等方面提出要求。環(huán)資委認為，土地整治主要是為了提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，其價值取向應是保護耕地，提高土地利用效率，所以嚴格規(guī)范土地整治活動十分必要。建議條例草案在制度安排上，堅持因地制宜、量力而行的原則，堅決糾正片面追求占補平衡補充耕地指標的傾向，做到保護耕地、保護環(huán)境、保障發(fā)展有機統(tǒng)一。同時，按照黨的十八屆三中全會關于建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和走新型城鎮(zhèn)化道路等決策部署對土地整治工作的新要求，條例草案還應體現(xiàn)土地整治由墾造耕地向優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用空間布局、提高城鄉(xiāng)土地利用效率的轉(zhuǎn)變。

三、關于規(guī)劃銜接。條例草案第九條對編制土地整治規(guī)劃依據(jù)和與有關規(guī)劃相銜接作了原則規(guī)定。環(huán)資委認為，土地整治規(guī)劃與相關專項規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)十分必要，還應加上交通規(guī)劃。同時，建議將條例草案第十一條第二款作為第九條規(guī)劃銜接的內(nèi)容，并增設禁止性條款，與水土保持等相關法律法規(guī)相銜接，比如嚴禁在25度以上坡地、自然保護區(qū)、水源保護地、列入保護范圍的自然濕地及不宜墾造的路邊、河邊、山腰、山頂?shù)忍庨_墾耕地。

四、關于項目監(jiān)管。條例草案第三章對土地整治項目監(jiān)管作了簡要規(guī)定。環(huán)資委認為，土地整治項目立項、實施、驗收程序復雜，涉及面廣，管理難度大，條例草案的規(guī)定操作性不夠強，土地整治項目實施方案及其審定的制度安排與實踐中按照項目規(guī)劃設計方案立項報批的做法也不盡一致。建議條例草案第三章進一步細化在土地整治項目立項條件與審批權限、批后監(jiān)管和竣工驗收等方面的規(guī)定，根據(jù)簡政放權的要求合并及下放各類土地整治項目的審批事項及權限，明確在土地整治項目實施中實行項目法人、合同、招投標、工程監(jiān)理和審計等管理制度，建立土地整治項目“縣立項、市驗收、省抽查”的驗收制度。

五、關于耕地質(zhì)量。條例草案第十九條、第二十四條對整治后的項目驗收及耕地質(zhì)量后續(xù)管護作了規(guī)定。環(huán)資委認為，目前土地整治“占優(yōu)補劣”、“占好補次”的現(xiàn)象較為普遍，有些地方由于驗收把關不嚴及缺乏后續(xù)管護，新增耕地質(zhì)量總體不高且地力提升緩慢，出現(xiàn)大量的拋荒現(xiàn)象，造成我省耕地質(zhì)量整體下降，條例草案對這方面的規(guī)定是不夠的。因此，建議在第十九條授權省級有關部門制定土地整治項目驗收規(guī)程的基礎上，根據(jù)國家有關規(guī)定并結(jié)合我省實際，增加條款對各類土地整治項目耕地質(zhì)量評定的標準、程序等作出具體規(guī)定，并著重解決實踐中存在的國土資源、農(nóng)業(yè)兩部門兩套耕地質(zhì)量評定標準體系的適用范圍問題。同時，建議條例草案第二十四條在土地整治后續(xù)管護的責任主體、資金保障、管護期限及績效評估等方面作出更加具體、明確的規(guī)定。

六、關于其他問題。環(huán)資委認為，目前省、市、縣三級都設有事業(yè)單位性質(zhì)的土地整治專門機構，建議條例草案第五條明確其法律地位。零星土地整治項目按第十五條第一款的規(guī)定立項手續(xù)繁瑣，建議條例草案簡化零星土地整治項目立項等手續(xù)辦理。條例草案第二十六條關于土地整治資金籌措及整合的規(guī)定過于原則，建議按國家有關規(guī)定進一步細化資金籌措渠道和整合方式。針對涉林土地整治項目中存在的問題，建議條例草案增加嚴禁毀林造地再造林、從而弄虛作假套取用地指標的規(guī)定。

此外，禁止性條款應有對應的罰則，以及刪除第十七條第二款有關工程由具有法定資質(zhì)單位施工的內(nèi)容、刪除第十七條第三款工商部門會同制定合同范本的內(nèi)容、第三十二條及三十三條“構成犯罪的”應為“涉嫌犯罪的”等個別文字修改意見，建議一并研究和修改。

以上報告，請予審議。