《高標準農田建設 通則》國家標準

2014年6月13日，國家質檢總局、國家標準委批準發布了《高標準農田建設 通則》國家標準，并于2014年6月25日正式實施。

《高標準農田建設 通則》國家標準的出臺，在保障我國糧食安全的同時，將從源頭解決我國農產品品質與質量安全問題。

《高標準農田建設 通則》國家標準出臺背景

“三農”問題，土地為重。黨中央、國務院歷來高度重視耕地保護和高標準農田建設。

2013年，國務院批復的《全國高標準農田建設總體規劃》提出，到2020年，建成集中連片、旱澇保收的高標準農田8億畝。高標準農田建設已成為國家戰略部署。

《高標準農田建設 通則》是貫徹落實黨中央、國務院關于高標準農田建設的戰略部署的重要技術支撐，是高質量完成高標準農田建設任務的基本要求，對全面規范推進高標準農田建設具有極為重要的意義。

耕地是農業生產的重要物質基礎，高標準農田是耕地中的精華。開發高標準農田建設，對確保國家糧食安全，促進農業現代化發展，解決農產品品質與質量安全問題具有重要作用。

“高標準農田建設是一項跨地區、跨行業、跨部門的綜合性系統工程，涉及多個部門和各個地方，目前，各相關部門都各自圍繞行業需求制定了行業標準，許多地方也制定了地方標準，但建設標準參差不齊、難以統一考核評價的問題比較突出。此次發布的《高標準農田建設 通則》國家標準是高標準農田建設標準體系的核心和基礎，對于實現全國技術標準的統一，解決高標準農田‘建什么、怎么建’的問題，實現國家標準、行業標準、地方標準上下結合、相互銜接具有重要作用。”發布會當天，國家標準委政研室對媒體表示。

國家標準委副主任于欣麗指出：“據統計，截止到2014年5月，全國約有農田建設相關標準639項，其中現行國家標準173項、行業標準309項、地方標準157項。這些標準……為提高農業綜合生產能力提供了有力支撐，但同時也存在標準結構不合理、體系不完善、系統性不強等問題。”她說，從內容上看，部分標準的指標要求較為籠統；從結構上看，標準之間銜接不夠緊密，層次不夠合理，難以構成科學統一的標準體系，不能滿足新時期高標準農田建設的需要。

國家發改委農村經濟司司長高俊才指出：“要在綜合現有相關行業標準、部門標準的基礎上……建立健全科學統一、層次分明、結構合理的高標準農田建設標準體系。”《高標準農田建設 通則》是中國高標準農田建設標準體系中的第一部國家標準。

高標準農田當然需要高質量的標準。“下一步，我們將按照‘科學規劃、合理布局、突出重點、協調推進’的原則，加快高標準農田建設國家標準制定步伐，同時引導各行業、各地方制定實施配套的行業標準和地方標準，形成上下結合、相互銜接、互為補充的高標準農田建設標準體系。”于欣麗說。

《高標準農田建設 通則》國家標準五大亮點

亮點一：概念明晰 重大思路性轉變

高標準農田概念的提出，是促進我國農田基礎建設上的一個新的里程碑式的發展節點。

“高標準農田”，是指“土地平整、集中連片、設施完善、農田配套、土壤肥沃、生態良好、抗災能力強，與現代農業生產和經營方式相適應的旱澇保收、高產穩產，劃定為永久基本農田的耕地”。這是首部《高標準農田建設 通則》國家標準在“術語和定義”中對高標準農田的最新概念描述。

“《高標準農田建設 通則》國家標準，一個突出的亮點就是在加強農田基礎設施建設的同時，把土壤改良、培肥地力、耕地質量監測網點等作為重要建設內容，體現了高標準農田建設重大思路性轉變。”農業部種植業管理司副司長何才文在發布會上說。

基于對高標準農田的最新定義，《高標準農田建設 通則》這樣界定“高標準農田建設”，即“為建設高標準農田，改善或消除主要限制性因素、全面提升農田質量而開展的土地平整、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配電以及其他工程建設，并保障其高效利用的建設活動。”

長期的科研觀測表明，優質耕地基礎地力對糧食產量的貢獻率在60%至70%，而存在各種障礙因素的耕地土壤貢獻率只有40%左右。《高標準農田建設 通則》國家標準特別明確了對農田質量的關鍵要求，原則規定“應堅持數量、質量、生態相統一，促進耕地節約集約利用，提升耕地質量，改善生態環境”。

“通過《高標準農田建設 通則》國家標準的實施，引導各地在高標準農田建設中，重視并建設好耕地的內在質量，確保耕地綜合生產能力持續提升。”何才文強調，“確保國家糧食安全最重要的是堅守18億畝耕地紅線，同時重視耕地質量紅線，切實提高綜合生產能力。高標準農田建設是確保耕地數量的基礎，是提高耕地質量的手段。”

為了最大限度保證優質農田作為高標準農田，保障永久基本農田的質量，《高標準農田建設 通則》國家標準確定了高標準農田建設的重點區域、限制區域和禁止區域3類區域。

這種界定一改以往有關標準按行政區域劃分的做法，以《高標準基本農田建設標準》有關條款為藍本，參考GB/T28407《農用地質量分等規程》有關要求，并補充了國家發改委《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009-2020年）、國農辦【2009】163號《國家農業綜合開發高標準農田建設示范工程建設標準（試行）》及水利、農業、林業等部門有關規定，且對“禁止區域”界定中增加了“土地污染嚴重的區域”一項。

不難看出，這些改進都基本圍繞確保農田質量等問題展開。農田質量有保證，國家糧食安全才有保證，國家農產品質量安全才有保證。

亮點二：人文因素 尊重農民意愿

在《高標準農田建設 通則》中，維護農民權益原則貫穿高標準農田建設——高標準農田建設前、高標準農田建設中、高標準農田建成后全過程。

國土資源部土地整治中心主任吳海洋表示，《高標準農田建設 通則》強調充分尊重農民意愿，維護土地權利人合法權益，切實保障農民在高標準農田建設中的知情權、參與權和收益權。這是《高標準農田建設 通則》國家標準的又一大亮點。

《高標準農田建設 通則》在“管理要求”一章明確提出要求：

“7.1.1 高標準農田建設前，應查清土地權屬現狀，做到四至界址清楚、地類面積準確、權屬手續合法；調查了解土地權利人權屬調整意愿，及時解決土地權屬糾紛。”

“7.1.2 高標準農田建設中，涉及土地權屬調整的，要在尊重權利人意愿的前提下，及時編制、公告和報批土地權屬調整方案，組織簽訂權屬調整協議。”

“7.1.3 高標準農田建成后，應根據權屬調整方案和調整協議，依法進行土地確權，辦理土地變更登記手續，發放土地權利證書，及時更新地籍檔案資料。”

農民是農業的主體，農民對自己的事是有發言權的，國家標準說。從頂層設計出發，規避高標準農田建設中不和諧的可能性，《高標準農田建設 通則》國家標準，關心農民權益，關注基層問題，走的是在民主中進步的路子。解決“三農”問題，由此會順暢許多。

亮點三：信息化直通現代化

農業現代化，很大程度上離不開農業信息化建設，也就是發展“智慧農業”。基于此，《高標準農田建設 通則》國家標準兩處提及信息化：

一處在《高標準農田建設 通則》第6章“6.7 農田輸配電”版塊，其中兩個條款都對農田輸配電工程應配合信息化作了有關要求，最后一條明確“根據高標準農田現代化、信息化的建設和管理要求，可合理布設弱電設施”。

一處在《高標準農田建設 通則》第7章中，拿出一個完整版塊，對高標準農田信息化建設單獨作出規定，即“7.5 信息化建設與檔案管理”部分，重點要求采用信息化手段，實現高標準農田建設信息的“上圖入庫”。

對此，吳海洋在發布會上是這樣進行介紹的——《高標準農田建設 通則》要求采用信息化手段對高標準農田建設進行管理，實現集中統一、全程全面、實時動態的管理目標；依托國土資源綜合信息監管平臺，定期全面報備建設信息，實現建成的高標準農田及時“上圖入庫”和部門共享，做到高標準農田建設底數清、情況明、數據準，全面動態掌握高標準農田建設、資金投入、建后管護及耕地質量等級變化等情況，為考核評價提供依據。

高標準農田建設的信息化規定，為傳統色彩較濃的中國農業賦予了極強的現代氣息，是促進農業信息化的重要一筆，促進“智慧農業”的適時發力，有利于未來智慧城市建設的提前布局，有利于新型城鎮化的全面推進。

亮點四：高標準農田建設堅持“內外兼修”

農業部全國農業技術推廣服務中心首席專家、研究員彭世琪指出，高標準農田建設注重“內外兼修”，建國以來，我國高度重視農田基礎建設，特別值得一提的是大量投入了農田水利工程建設，發展農田灌溉，為我國農業發展奠定良好基礎。但我國耕地存在兩大問題：一是外部工程質量和配套性不高，二是耕地內在質量總體不高。傳統的農田基礎建設重點解決三方面問題：一是農田灌溉面積的擴大，提高抗旱能力；二是解決農田排澇問題，包括在南方一些因土壤積水形成的冷浸田的排水，以利于改善土壤環境；三是坡改梯，因為大量的坡耕地被開發利用，增加了耕地面積，同時坡改梯可有效防止水土流失。綜合來看，傳統的農田基礎建設主要是解決外部工程條件。

農業對耕地基礎建設的需求是不斷發展的，現在與過去相比，甚至與10年前相比都有完全不同的概念。因為農業生產技術是發展的，農業生產的目標也是發展的。農業不僅僅是解決產量問題，還有勞動效率、資源利用效率、農產品市場效益、農產品品質與質量安全。也就是說，農田基礎建設應該圍繞農業發展需求來建設，圍繞著發展現代農業，轉變農業增長方式來建設。一成不變的農田基礎建設思路無法滿足農業發展的需要，也無法滿足未來國家對耕地資源的需求。

轉變農業發展方式還包括現代科技手段的應用，這次還有一些內容，例如田間監測、農業科技應用納入了高標準農田建設內容中，這是很大的進步。

在關注外在的工程建設同時關注耕地內在質量建設，從我國以往的政策我們可以看出來，只重視工程建設還不能解決問題。以往的政策，新修梯田、新開耕地三年不計產量，農民不用交農業稅。反過來說，沒有持續三年的土壤培肥，僅有工程的農田形不成較好的經濟產量。

彭世琪指出：高標準農田建設的目的是形成一批在平均生產投入條件下的高產農田，形成一批可以應用現代農業技術的高產農田，形成一批設施建設質量高、工程有效期長的高產農田，形成一批土壤質量高的高產農田，形成一批旱澇保收的高產農田。

我國耕地數量是剛性減少，而人口和對農產品需求是剛性增長。城市化發展和大量基礎建設在占用耕地，特別是，相當部分是占用了基礎設施較好、耕地質量較高、農業產出高的耕地，而補充的耕地是邊遠的、新開發或復墾的耕地，這些耕地最重要的問題就是耕地質量差，產出能力低。長期的占優補劣會使耕地質量總體變差。我國過去對耕地質量建設較少有投資，主要是動員農民投入。在農民愿意種植的情況下，培肥土壤至少需要5年。而隨著經濟的快速發展，現在農戶大多不愿意耕作低質量的農田，所以也有工程建設完成多年后，仍然是中低產田的現象，也包括一些補充耕地又被重新撂荒的現象。這次把耕地質量建設作為高標準農田建設的重要內容，是適應了新的農業發展形勢。

耕地質量建設重點是土壤改良與培肥，包括耕作層厚度、土壤質地、土壤肥力、土壤養分平衡、土壤pH調整等建設內容。但這些建設內容總體上是為作物生長提供優質的水、肥、氣、熱和生物環境，有利于增強農田的蓄水納墑、保水保肥、抗旱減災能力，有效利用天然降水和灌溉水，提高水肥利用率和生產效率，使耕地的基礎地力貢獻率和持續增產能力顯著提高。我認為，耕地質量建設不能完全推給農民，政府可以要求農民維護耕地質量不降低，并鼓勵農民進行培肥土壤的投入，但是需要把耕地質量建設作為農田基礎建設的重要內容，由政府來扶持，彭世琪說。

因此，隨著《高標準農田建設 通則》國家標準的出臺，耕地質量建設國家投資也有了依據和目標。

亮點五：高標準農田建設堅持“遠近結合、首尾兼顧”

《高標準農田建設 通則》中的高標準具體體現為高標準建設、高標準管理、高標準利用3個方面。

近，在于高標準建設方面；遠，在于高標準管理和高標準利用。遠近結合，尤其是對建成后的管護與利用上，堪稱《高標準農田建設 通則》國家標準的一個亮點。

一、高標準建設方面，《高標準農田建設 通則》國家標準構建了包括土地平整、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配電等建設內容的工程體系，基本涵蓋了高標準農田建設的相關環節。規定了高標準農田建設的定量和定性指標，如明確要求田間基礎設施占地率不高于8%，田間道路通達度不低于90%，農田防護面積比例不低于90%，田間基礎設施使用年限不低于15年，還要求建成后耕地質量等別應達到所在縣同等自然條件下耕地的較高等別。

二、高標準管理方面，《高標準農田建設 通則》國家標準不僅明確了高標準農田建設的土地權屬管理以及驗收要求等，而且還明確規定為實現集中統一、全程全面、實時動態的管理目標，采用信息化手段，利用國土資源綜合信息監管平臺，依托國土資源遙感監測“一張圖”，對高標準農田建設和利用的全過程進行管理，將高標準農田建設信息及時、全面、準確錄入監測監管系統，定期報備建設信息，實現信息“上圖入庫”管理和部門信息共享。要求建立高標準農田建設統計制度，不僅統計高標準農田建設的基本信息，還統計使用情況與效益情況，適時對外發布。

三、在高標準利用方面，《高標準農田建設 通則》國家標準要求高標準農田建成后要劃入基本農田實行永久保護；要求加強工程管護，建立政府主導，農村集體經濟組織管理，農戶、專業管護人員以及專業協會等共同參與的管護體系。明確管護主體、管護責任和管護義務，確保長期有效穩定利用。通則還規定建成后的高標準基本農田要實行土壤培肥，使土壤有機質含量達到當地中值以上水平，對農業科技配套和應用也有規定。

國土資源部土地整治中心項目計劃處處長、研究員陳原指出：注重高標準農田建設與管護利用并重，確保長久發揮效益，通則把建設內容與技術要求作為重點的同時，注重對建后的管護利用。明確規定建成后的高標準農田要劃入基本農田，設立統一標識，落實保護責任，實行永久保護；實施土壤培肥，實現土壤肥力保持或持續提高，使土壤有機質含量達到當地中值以上水平；實施測土配方施肥，覆蓋率應達到95%以上，各項養分含量指標應達到并保持在當地土壤養分豐缺指標體系的中值水平左右；機械化耕、種、收綜合作業水平應達到50%以上；優良品種覆蓋率應達到95%以上；病蟲害統防統治覆蓋率應達到50%以上。加強農業科技配套與應用、加強工程設施管護、加強地質災害、土壤污染、地表沉陷等災害防治的新技術應用，提高高標準農田的防災減災水平，確保建成的高標準農田建設成效持續發揮。

《高標準農田建設 通則》首次構建了統一、明晰的工程體系，明確了各項工程的建設內容，為統一建設標準、同口徑統計建設情況奠定了基礎。

由于《高標準農田建設 通則》的定位是全國范圍內通用性、基礎性標準，各相關行業和地方可根據各自實踐情況，在制修訂相應行業標準和地方標準時，依據通則提出適合各地實際的技術要求。

首尾兼顧，綜合考慮，于欣麗在《高標準農田建設 通則》發布會上的一段即興發言中說：

“高標準農田建設的基礎性、通用性技術要求主要涉及建設中的基本要求和建成后的利用評價兩大方面。我們可以看到，在國家層面上，我們抓住高標準農田建設的一首一尾兩個關鍵點。”于欣麗指出，“針對前者，也就是這個首，我們已經批準發布了《高標準農田建設 通則》，解決的是高標準農田在建設中‘建什么’和‘怎么建’的問題；針對后者，也就是尾，我們將在今年立項開展《高標準農田建設評價規范》國家標準的制定工作，爭取在2015年發布。《高標準農田建設評價規范》這個標準解決的是高標準農田建成以后對它的評價的問題。所以，通過一首一尾的國家標準的制定，我們就抓住了高標準農田建設的關鍵環節，以標準制定水平提升來推動和支撐高標準農田建設。”——這是她在解釋國家標準委有關下一步高標準農田建設標準體系工作安排時講的。

不管是對高標準農田“建成后利用評價”國家標準《高標準農田建設評價規范》新立項的下一步安排，還是《高標準農田建設 通則》國家標準中對“建后管護與利用”的23行新規，瞄準的都是對高標準農田建設建成后的標準化管理。先標準化而建，后標準化而管。標準化的足跡貫穿始終，步子有序邁開。

于欣麗說：“高標準農田建設標準體系涉及面廣、工作量大，時間緊、任務重。下一步，我們充分發揮標準化管理部門的牽頭作用，統籌協調高標準農田建設標準體系建設和標準制定工作……按照‘統一管理、分工負責、公開透明、多方參與’的原則，加強與高標準農田建設有關部門的協調配合，形成工作合力，共同制定實施標準。加強對有關標準化技術委員會的管理，充分發揮各技術委員會的組織協調功能，充分考慮各地區差異，廣泛征求各行業、各領域專家意見，確保高標準農田建設有關標準的質量。”

“要加強備案管理，確保體系完善。從建立完善高標準農田建設標準體系的角度，加強高標準農田建設相關行業、地方標準的審核備案，避免各行業、各層級標準之間的重復交叉。”

當然，隨著標準體系建設步子邁開的配套動作也要打好。根據國家標準委的有關部署，要“強化標準宣貫，高效實施高標準農田建設標準體系”。標準重在實施，做好標準宣貫工作，是保證標準有效實施的重要前提。應當大力宣傳貫徹《高標準農田建設 通則》國家標準的重要意義和關鍵作用，推動形成全社會關注高標準農田建設，關注糧食安全的濃厚氛圍。同時，加強對標準使用者的宣傳培訓，推動《高標準農田建設 通則》國家標準的實施，引導各行業、各地方有序開展高標準農田建設相關工作。

《高標準農田建設 通則》已正式實施；《高標準農田建設評價規范》國家標準箭在弦上，備受關注的我國糧食安全、農產品質量安全將得到保障，我們翹首以望。