努力開創河南學生資助工作新局面

2004年，是河南學生資助工作具有里程碑意義的一年，這一年，河南省學生資助管理中心正式成立，國家開發銀行按新機制，承辦國家助學貸款試點工作在河南啟動，到2014年已走過整整10個年頭。從單純貸款到混合多元，從問題突出到率先突破，從舉步維艱到全國領先，河南學生資助工作走出了一條篳路藍縷、勇立潮頭的創新發展之路，實現了由自我突圍到引領發展的華美蝶變。

十年來，河南的學生資助工作得到了各級黨委、政府的大力支持，在教育、財政、金融等有關部門的通力合作下，我們克服了底子薄、基礎差、難度大的重重困難，建立了覆蓋從學前教育到研究生教育的資助政策體系，基本實現了“不讓一名學生因家庭經濟困難而失學”的工作目標。這對于河南——一個人口大省、教育大省和傳統農業大省具有重大意義。回顧十年發展歷程，有幾點是值得回述和思考的。

一、學生資助工作在探索中曲折前進

落實懷樹，飲水思源。家庭經濟困難學生資助工作從何而生、緣何而立？十年奮斗的根本初衷和最終目的是什么？

從政治和法律的角度來看，資助家庭經濟困難學生，從順利入學到完成學業，是體現社會主義制度優越性、維護公民正當權益的基本內容，是政府履行管理、服務職能的實際體現。《中華人民共和國憲法》第四十六條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”《中華人民共和國教育法》第五章第三十七條規定：“國家、社會對符合入學條件、家庭經濟困難的兒童、少年、青年，提供各種形式的資助。”《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》把“家庭經濟困難學生資助”作為十個“重大項目和改革試點”之一。

從社會和歷史發展的角度來說，家庭經濟困難學生資助工作，體現了政府推進社會經濟建設、保障和改善民生的重要職能，做好學生資助工作，是時代要求和歷史選擇。隨著我國社會經濟發展和高等教育收費制度的建立，家庭經濟困難學生“上學難”的問題，從20世紀80年代中期逐步顯現出來。此前，我國的高等教育一直實行免費制，因負擔不起學費而無法入學、中途輟學等問題并不突出，且國家為了幫扶家庭經濟確有困難、無力解決在校期間生活費用的學生，先后實施了人民助學金、獎學金和校內無息貸款等制度，在一定程度上加大了對高校學生的保障力度。與此同時，國內外教育發展形勢正在悄然發生變化。一方面，國內教育發展投入“瓶頸”初現。長期以來，資金不足問題一直困擾著我國的教育發展。尤其是改革開放以來，隨著我國居民收入水平的迅速提高，人們對高等教育的需求愈加強烈，更多的人想要上大學深造，由政府包辦一切的高等教育財政體制，面對龐大的高等教育需求顯得力不從心。為了緩解公共教育資源不足的壓力，保障高等教育的質量及規模的進一步擴展，只有建立多元化的高等教育投資渠道。這也符合國情和經濟發展規律，既是現階段的權宜之計，又是通向最終免費教育的必由之路。另一方面，國外教育發展實例現身說法。20世紀60至70年代，世界各國實施高等教育擴張政策的經驗表明，單憑政府財政力量難以完全滿足公民對高等教育的需求。在這種背景下，讓學生、家庭及社會分擔高等教育成本或進一步加大成本分擔的力度，以調動私人資源支持高等教育發展的成本回收政策，逐漸成為國外高等教育財政的一個重要趨勢。再一方面，高等教育收費理論研究逐漸成熟。美國紐約大學校長、經濟學家約翰斯頓提出的“成本分擔理論”——即應由政府、學生、學生家長和社會人士共同分擔高等教育成本——逐漸成為世界各國制定高等教育學費政策的重要理論依據；另有“個人回報率理論”認為，接受高等教育者獲得能力的增加，在未來工作中能夠得到更多收益，按照“誰受益誰付費”的市場經濟基本原則，受益者應承擔所付出的成本；同樣，“高等教育產品性質理論”認為，高等教育則具有準公共產品的特點：能夠帶來社會效益，提高綜合國力，同時使受教育的個人能夠獲得更多的經濟收入、較多的就業機會和較好的工作崗位。因此，國家、社會和個人等高等教育受益方，要共同承擔教育成本。

在此背景下，20世紀80年代中期，我國高校開始在公費生和定向生之外，招收屬于市場調節成分的自費生和委培生。1989年8月，原國家教委、物價局、財政部聯合出臺了《普通高校收取學雜費和住宿費的規定》，打破了高校免費教育的模式，實行以國家任務招生為主、以招收委托培養生和自費生為輔的“雙軌制”。1993年，中共中央、國務院發布《中國教育改革和發展綱要》，提出招生并軌，建立由學生上大學自己繳納部分培養費用的制度。1994年，高校招生“并軌”改革啟動，北京大學、清華大學等37所辦學水平較高的高校，成為“并軌”改革的首批試點學校。1997年，全國所有高校招生“并軌”工作完成，所有大學生均需按照生均培養成本的一定比例繳納學費。從1989年高等教育開始收費至今，學費由原先的200元迅速上升到5000元至1萬元，增長了25至50倍。期間，教育部等部委多次發文規定高校不得提高學費標準，學費快速上漲的趨勢才得到緩解。相比較學費的大幅增長，城鎮居民人均年收入的增長則十分有限。隨著這一增長差距的不斷拉大，一個不容忽視的問題逐漸浮出水面：越來越多的家庭經濟困難學生交不起學費、讀不起大學。

為了解決這一問題，國家開始加大對家庭經濟困難學生的資助力度。

一是各類獎助學金和補助補償措施相繼出臺。1989年，政府開始增發學生生活補助費。1993年，原國家教委、財政部發布《關于對高等學校生活特別困難學生進行資助的通知》，要求各高校從“獎貸基金”或“專業獎學金”總金額中提取困難補助經費，補助生活特別困難的學生。1994年，原國家教委、財政部發布《關于在普通高校設立勤工助學基金的通知》，要求高校設立“勤工助學基金”，用于家庭經濟困難學生勤工助學活動的支出。1995年，原國家教委發布《關于對普通高校經濟困難學生減免學雜費有關事項的通知》，對困難學生，尤其是孤殘學生、少數民族學生以及烈士子女、優撫家庭子女實行減免學雜費政策。2002年，教育部、財政部出臺《國家獎學金管理辦法》，在普通高校設立國家獎學金，中央財政每年安排2億元，按照每人每年6000元或4000元的標準，資助和獎勵4.5萬名家庭經濟困難、品學兼優的高校本、專科學生，同時還減免這些學生當年的全部學費。這是新中國成立以來第一次冠以“國家”名稱的獎學金。為進一步加大資助力度，從2005年開始，國家獎學金改名為國家助學獎學金，包括國家獎學金和國家助學金兩種形式，中央財政每年投入10億元，其中，國家獎學金每年資助獎勵5萬名家庭經濟困難、品學兼優的高校學生，每人每年4000元；國家助學金每年資助53.3萬名家庭經濟特別困難的高校學生，每人每年1500元。這不僅為更多的家庭經濟困難學生解除了后顧之憂，而且激勵了廣大學生刻苦學習、努力成才。

二是國家助學貸款政策不斷完善。助學貸款政策從高等教育免費時期就已施行，高等教育收費制度確立后，1995年，國家進一步提高了校內無息貸款的最高額度和享受貸款的學生比例。1999年，國務院辦公廳轉發了《中國人民銀行等部門關于國家助學貸款管理規定（試行）的通知》（國辦發〔1999〕58號），在北京、上海等8個城市的高校，進行國家助學貸款業務試點，這是我國在市場經濟體制下，運用金融手段創新高校資助制度的重要嘗試。2000年，國務院辦公廳又轉發了《中國人民銀行等部門關于助學貸款管理若干意見的通知》（國辦發〔2000〕6號）和《中國人民銀行等部門關于助學貸款管理補充意見的通知》（國辦發明電〔2000〕27號），在全國全面推廣國家助學貸款。至2003年年底，由于未能建立有效的工作機制，銀行在全國大部分省份和高校停止貸款。2004年6月，國務院辦公廳又轉發了《教育部、財政部、人民銀行、銀監會關于進一步完善國家助學貸款工作若干意見的通知》（國辦發〔2001〕51號），對國家助學貸款政策、實施機制、風險防范、組織領導等方面進行重大調整和完善，建立以風險補償機制為核心的國家助學貸款新政策、新機制。但新機制在全國運行并不順利，河南同全國多數省份一樣，出現了招標流標的情況。

在全國國家助學貸款普遍推進困難的背景下，從2004年年底開始，經教育部協調、國家銀監會批準，河南省與國家開發銀行合作進行國家助學貸款業務試點。在省政府的領導和財政、人民銀行、銀監局等有關部門的大力支持下，河南省教育廳與國家開發銀行合作探索建立了以“強化高校管理、激勵約束并重、各方共擔風險”為主要特點的國家助學貸款工作模式。該模式的主要內容為：第一，建立兩級平臺，強化貸款管理。即以省學生資助管理中心為“管理平臺”，統一管理全省的國家助學貸款業務；以各高校學生資助管理機構為“操作平臺”，具體負責國家助學貸款的日常管理。第二，建立激勵約束機制，調動各方管理的積極性和主動性。即改革風險補償金的管理使用辦法，將風險補償金與各高校貸款管理績效掛鉤，使管理績效與有關各方的利益緊密相連。第三，改革操作辦法，提高工作效率。根據國家助學貸款的業務特點，在操作層面進行了一系列改革創新，極大地簡化了工作程序，規范了工作流程，提高了工作效率。這一模式有效解決了長期困擾教育、銀行等部門的國家助學貸款業務管理脫節問題，激發了高校、銀行和教育管理部門有關各方的管理積極性和主動性，形成了齊抓共管、敢貸愿管的工作局面，實現了國家助學貸款工作“量”的突破和“質”的飛躍。從新機制實施到2006年年底，全國審批貸款學生205.9萬人，審批合同金額182.5億元，國家助學貸款的資助金額和資助人數超過新機制實施前五年的總和。其中，河南省實際發放貸款11.1億元、資助學生23.7萬人，分別是前5年總和的10倍、7.7倍，占全國資助人數的11.5%。至此，國家助學貸款逐步成為資助高校家庭經濟困難學生的主要措施之一，而“河南模式”逐漸成為全國各省市開展助學貸款工作的主要范本。

三是高校和中職資助政策體系基本建立。如果說2004年是河南學生資助工作的發展元年，那么2007年可以說是學生資助政策出臺的爆發年。2007年5月，國務院發布《關于建立健全普通本科高校、高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），進一步完善了我國高校和中職學校家庭經濟困難學生資助政策體系，同年8月，河南省人民政府印發《關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的實施意見》。隨后，國家及河南省密集出臺了一系列政策文件，吹響了在河南省全面建立資助政策體系的集結號。新政策體系在多個方面進行了改進和完善：高等教育方面，改革了原國家獎學金制度，設立了國家獎學金和國家勵志獎學金；進一步完善了國家助學金制度、國家助學貸款政策及鼓勵捐資助學的相關優惠政策，啟動了生源地信用助學貸款；規定高校從事業收入中足額提取4%～6%的經費用于資助家庭經濟困難學生；在六所教育部直屬師范大學實行了師范生免費教育試點；在中央部屬高校實施了國家助學貸款代償政策。中等職業教育方面，按照《意見》精神，2007年6月，財政部、教育部印發了《中等職業學校國家助學金管理暫行辦法》，對具有中等職業學校全日制正式學籍的在校一、二年級所有農村戶籍的學生和縣鎮非農戶口的學生，以及城市家庭經濟困難學生給予每生每年1500元的國家助學金。同年8月，省財政廳、省教育廳印發了《河南省中等職業學校國家助學金管理暫行辦法》，結合河南省實際對該項工作做了進一步細化和規范。2009年12月，國家發展改革委、教育部、財政部、人力資源社會保障部印發了《關于中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費工作的意見》，從2009年秋季學期起，對中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費。2010年1月，教育部、財政部、人力資源社會保障部印發了《中等職業學校免學費補助資金管理暫行辦法》，同年3月，省財政廳、省教育廳、人力資源和社會保障廳轉發了這一辦法，河南省中等職業學校免學費政策全面實施。《意見》以及相關配套文件和實施辦法的出臺，標志著我國及我省建立起了較為完善的高校家庭經濟困難學生資助政策體系，從制度上基本解決了高校和中等職業學校家庭經濟困難學生的就學難題。

四是其他資助空白逐漸填補。2009年至2013年，國家及河南省陸續出臺實施了一系列政策，包括：“高等學校畢業生學費和國家助學貸款代償”“應征入伍服義務兵役高等學校畢業生學費補償國家助學貸款代償”“退役士兵教育資助”“應征入伍服義務兵役高等學校在校生學費補償國家助學貸款代償及退役復學后學費資助”“普通高中國家助學金”“學前教育資助制度”“生源地信用助學貸款”“研究生國家獎學金”“研究生國家助學金”“研究生學業獎學金”等。同時，進一步擴大了中職學校免學費政策覆蓋范圍。這些政策的陸續出臺，填補了我省原有資助政策的空白，在更嚴格意義上實現了資助工作的全覆蓋。

二、方式方法得當，我省資助創新管理舉措成效顯著

十年來，省教育廳會同財政廳、國家開發銀行河南分行等有關部門，認真貫徹落實省政府《關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的實施意見》（豫政〔2007〕57號）等有關文件精神，出臺了一系列文件，采取了得力措施，建立了完善的資助政策體系，不斷增加學生資助經費投入，使家庭經濟困難學生得到了有效資助。2007年國家建立新資助政策體系以來，全省已累計安排各級各類學生資助經費334億元，資助學生4386.7萬人次；2013年全省資助資金總投入達68.6億元，較新資助政策體系建立之前的2006年增加3.3倍，資助1017.5萬人次，其中財政資金達59.7億元，較2006年增加7.7倍，基本實現了國家及我省提出的“不讓一名學生因家庭經濟困難而失學”的工作目標。同時，隨著業務的不斷豐富，河南省學生資助工作也實現了自我跨越式發展。主要做法可歸納為：“建立三個體系，完善三個機制，實現兩大轉變”。

一是建立起了覆蓋學前教育到研究生教育的資助政策體系。2007年省政府《關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的實施意見》下發后，國家及我省又陸續出臺了一系列文件，建立起了完善的資助政策體系。在高等教育階段，對研究生實施了國家獎助學金和助學貸款等資助政策，對普通本專科生實施了國家獎助學金、國家助學貸款、入伍服兵役學費補償貸款代償、畢業生服務基層貸款代償、新生入學資助、勤工助學、學費減免、特困補助和新生入學“綠色通道”等多項資助政策。在中等職業學校，實施了免學費和國家助學金政策。在普通高中，實施了普通高中國家助學金政策。在義務教育階段，實施了全免費教育、寄宿生生活補助政策和營養改善計劃。在學前教育階段，建立了學前教育資助制度。資助政策體系的建立，為我省資助工作的開展提供了政策保障。

二是建立健全了學生資助工作體系。在省政府的高度重視和教育、財政等有關部門的強力推動下，我省建立起了覆蓋各級教育行政部門和各級各類學校的資助工作體系，全省各省轄市和縣（市、區）成立了具有獨立法人資格的學生資助管理中心，基本實現了各項資助業務歸口到學生資助部門管理；在高校成立了校資助工作領導小組、校學生資助管理中心、院系工作組三級工作體系；各中等職業學校、普通高中、中小學和幼兒園均明確專人負責資助工作。各級教育行政部門和高校的專職工作人員已超過1500人，并通過業務考核、培訓等措施，不斷提高資助工作人員的業務水平。資助工作體系的建立和業務人員素質的不斷提高，為資助工作的開展提供了組織保障。

三是構建了資助工作績效評價體系。從2006年開始，建立了高校國家助學貸款工作專項考核制度和學生資助工作年度考核制度，建立并不斷完善考核指標體系。從2013年開始，建立了市、縣級資助工作考核制度和生源地信用助學貸款考核制度。為推動市、縣級機構隊伍建設，從2013年開始實施市、縣級資助中心標準化建設工作，并分期、分批進行標準化驗收。通過業務考核和績效評價，切實加強了資助工作日常管理，有力地推動了各項制度的貫徹落實。

四是不斷創新完善資助工作機制。創立并逐步完善了高校國家助學貸款“河南模式”。從2005年至2013年，按該模式累計發放高校國家助學貸款47.6億元，資助學生101萬人次，基本實現了“應貸盡貸”，今年貸款申請量為6.84億元，目前正在辦理審核、批復手續。貸款回收狀況良好，截至2014年8月底，累計到期貸款本金12.3億元，本金違約率下降到3%以下，遠低于我省14%的風險補償金比例，“河南模式”實現了良性運行。從2013年開始，河南省又啟動了生源地貸款業務，解決考往省外高校學生貸款難的問題，今年實現全省各縣（市、區）的全覆蓋，至9月20日，3.77萬人申請貸款，貸款受理量已達到2.87億元，也實現了“應貸盡貸”。建立了中職資助“預撥經費、省級審批備案發放、期末結算”的工作模式，并在全國率先實現了資助資金“統一辦卡、由同級財政或教育部門集中發放”的資金管理制度，充分利用金融工具加強對資助資金發放、使用情況的監管。實行國家獎助學金“網上集中申報、網下集中審核”的工作方式，進一步規范了國家獎助學金評審工作的管理。工作機制的不斷創新和完善，使資助工作的規范化、科學化水平不斷提高。

五是建立完善學生資助宣傳工作長效機制。制定了《河南省學生資助宣傳工作方案》，明確了宣傳工作目標、宣傳內容，形成了宣傳工作長效機制。建立“兩節課”制度。要求各級各類學校在開學時給學生上一節本學段在校學習期間資助政策宣傳課，確保家庭經濟困難學生在校期間得到有效資助；在畢業前上一節資助政策宣傳課，解除家庭經濟困難學生進入下一階段學習的后顧之憂。建立完善的宣傳資料發放制度。在繼續實施隨高校新生錄取通知書發放資助政策簡介的同時，逐步建立各級各類學校，都要隨錄取通知書發放資助政策簡介的制度，讓學生和家長在入學前，即可全面了解我省的各項資助政策。建立熱線電話制度。省、市、縣學生資助部門和高校在招生、報到期間均設立資助工作熱線電話，并向全社會公布，方便學生及家長及時咨詢投訴。通過多種媒體全面宣傳資助政策。在省政府網站、教育廳網站開辟學生資助專欄，建立河南省學生資助網和官方微博，通過《招生考試之友》及各種公共媒體全面宣傳資助政策。在高校深入廣泛持續開展“誠信校園行”系列宣傳教育活動。該活動由省教育廳會同人行鄭州中心支行和國家開發銀行聯合舉行，以“誠實守信”為主體，通過競賽、評比等活動，全面宣傳各項資助政策、征信知識和金融基礎知識等。自2006年以來，已舉辦了10屆，參與師生累計達320萬人次。

六是建立完善監督檢查機制。制定各類資助資金的評審發放管理辦法，建立健全各項資助資金評審發放管理工作機制。完善監督檢查制度，加強日常管理和監督。省教育廳把學生資助資金，尤其是中職資助資金的使用情況作為教育紀檢監察工作的重要內容，并根據工作開展情況，不定期進行專項檢查；省財政廳把資助資金納入財政監督的重要內容，對資助資金的落實、使用情況進行全面監管；省審計廳把各項資助資金納入審計重點，2012、2013年對市縣中職資助資金進行了全面審計，2014年上半年對省屬中專進行了重點審計。

七是學生資助業務發生了重大轉變。省學生資助管理中心成立初期，在學生資助工作方面僅負責高校國家助學貸款，2007年國家新的資助政策體系建立后，業務范圍逐步擴大到從學前教育到研究生教育的各類學校的學生資助管理工作。

八是資助工作的保障水平發生了重大轉變。省學生資助管理中心成立時，經費供給形式為自收自支，經費保障十分困難。2007年新資助政策體系建立后，在省財政、省編辦的大力支持下，經費供給形式由自收自支調整為全額供給，為工作的健康開展提供了有力的保障。

三、進一步強化管理，提高資助水平

家庭經濟困難學生資助工作涉及廣大人民群眾切身利益，長期以來一直是社會各界關注的熱點、難點、焦點問題。十年的探索實踐告訴我們，只有切實采取有效措施，形成長效管理機制，才能順利實現“不讓一名學生因家庭經濟困難而失學”的工作目標。一是充分發揮政府的強力推動作用。學生資助工作政策性強、涉及領域多，沒有各級黨委政府領導的高度重視，沒有財政等有關部門的大力支持和協調配合，難以保障各項資助政策的貫徹落實。二是打造良好的工作模式。國家助學貸款“河南模式”的成功經驗表明，只有在制度設計上充分考慮各方因素，建立激勵約束機制，調動各方管理的積極性，才能為以后工作的順利開展打下良好基礎，工作模式上存在問題，就無法實現工作的良性運行。三是建立健全資助工作體系。專門的資助機構、專業的工作隊伍和資助業務的歸口管理是實現學生資助工作持續健康開展的基礎保障，打造網絡化的管理平臺是將管理觸角深入基層的首要前提。四是發揮信息化系統的助推器作用。要充分利用現代管理技術加強工作管理，提高工作效率，為業務的開展提供強有力的技術保障。五是加大宣傳力度。輿論宣傳是開展任何一項工作的重要戰線，做好學生資助工作尤要把握宣傳時機，擴大正面宣傳，向廣大師生和社會各界宣傳資助政策和資助成效，傳遞正能量、唱響主旋律，為工作順利開展營造良好輿論氛圍。

回首過去，在各有關部門的大力推動以及全省廣大學生資助工作者的共同努力下，河南省學生資助工作實現了良性運行，成績來之不易，經驗彌足珍貴。審視現在，學生資助工作是一項長期性的艱巨任務，千萬個家庭經濟困難學子及其前途命運令人關注。解決他們的困難，使他們健康成長，還有很長的路要走，需要我們付出艱苦的努力。我們的工作中還有許多問題亟待解決，需要我們定心凝氣、攻堅克難。展望未來，隨著中央全面深化改革的不斷推進，學生資助工作必將迎來新的轉型發展期，其前景廣闊、大有可為。

（作者系河南省教育廳黨組成員、副廳長）

責編：秋 山