變“閉門預(yù)算”為“開門預(yù)算”

近年來，江蘇省盱眙縣緊緊圍繞建立新型公共財(cái)政，加快了財(cái)政預(yù)算管理、國庫集中支付、非稅收入管理、縣鄉(xiāng)財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付等改革步伐。2013年，進(jìn)一步深化了部門綜合預(yù)算改革，通過實(shí)行預(yù)算改革，變過去財(cái)政一家“閉門預(yù)算”為部門直接參與的“開門預(yù)算”，預(yù)算方法由傳統(tǒng)的“基數(shù)預(yù)算”轉(zhuǎn)為科學(xué)的“零基預(yù)算”。特別是實(shí)行部門綜合預(yù)算后，各單位預(yù)算編制的責(zé)任意識進(jìn)一步增強(qiáng)，理財(cái)行為進(jìn)一步規(guī)范，預(yù)算約束效力進(jìn)一步凸顯，“一個部門一本預(yù)算”改革目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)。

規(guī)范流程

自《預(yù)算法》實(shí)施以來，盱眙縣一貫高度重視財(cái)政預(yù)算工作，預(yù)算管理逐步走上了科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化和法治化軌道。先后出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金支出管理的意見》、《盱眙縣財(cái)政國庫管理制度實(shí)施辦法》、《盱眙縣政府性債務(wù)管理辦法》、《盱眙縣行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》、《盱眙縣國有企業(yè)資產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》等一系列文件，從預(yù)算編制到審批，從預(yù)算執(zhí)行到調(diào)整，從預(yù)算監(jiān)督到績效評價，從預(yù)算編制過程的公開，再到?jīng)Q算結(jié)果公開等各個環(huán)節(jié)，都嚴(yán)格按照《預(yù)算法》規(guī)定的程序和要求去做。特別是在操作程序上，嚴(yán)格執(zhí)行“二上二下” 和“上下結(jié)合”編制流程。每年10月份，全縣統(tǒng)一布置下一個年度預(yù)算編制工作時，由預(yù)算單位根據(jù)本單位實(shí)際和上級有關(guān)政策要求，編制預(yù)算建議數(shù)。預(yù)算建議數(shù)上報(bào)財(cái)政部門后，縣財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算制度和標(biāo)準(zhǔn)及財(cái)力情況，經(jīng)審核后確定預(yù)算單位下一年度預(yù)算控制數(shù)。縣財(cái)政部門將預(yù)算控制數(shù)反饋給預(yù)算單位征求意見，在此基礎(chǔ)上，縣財(cái)政部門匯總?cè)h各預(yù)算單位下一個年度預(yù)算控制數(shù)。大約在12月份，縣財(cái)政部門將預(yù)算控制數(shù)報(bào)縣政府研究審定。縣政府將審定過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時通知財(cái)政部門按要求進(jìn)行修改，形成下一個年度預(yù)算草案數(shù)。每年預(yù)算草案經(jīng)人代會審議批準(zhǔn)后，形成真正的預(yù)算數(shù)。財(cái)政部門在15天時間內(nèi)將預(yù)算數(shù)及時批復(fù)到各部門，并要求縣級部門及時批復(fù)給下屬單位。

從2013 年10月起，盱眙縣又著手編制縣級部門綜合預(yù)算，從2014年開始起正式施行，這也是近幾年變化比較大的一次。縣級部門綜合預(yù)算在遵守“收支平衡、真實(shí)可靠、節(jié)約統(tǒng)籌”的精神下，實(shí)行“核定收入、以收定支、差額補(bǔ)助、超收分成、欠收不補(bǔ)”的原則，統(tǒng)籌安排預(yù)算內(nèi)外收支。部門預(yù)算收入主要包括部門及所屬事業(yè)單位取得的財(cái)政撥款、各項(xiàng)非稅收入、專項(xiàng)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入和其他收入。預(yù)算單位收入的測算是按前3年各項(xiàng)收入實(shí)際情況，結(jié)合下一年度各種收入增減因素綜合考慮，按收入類別逐項(xiàng)測算編制2014年收入計(jì)劃。對超額完成年度計(jì)劃的單位，按超收比例分檔確定不同的分成辦法。超收低于30%的，縣財(cái)政和預(yù)算單位按3：7分成；超收30%以上的，縣財(cái)政和預(yù)算單位按4：6分成。

為了安排好支出預(yù)算，盱眙縣財(cái)政部門動了不少腦筋，將支出預(yù)算分為基本支出和項(xiàng)目支出兩部分。基本支出只安排人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和公務(wù)車輛經(jīng)費(fèi)。根據(jù)單位性質(zhì)和承擔(dān)的社會職能，將全縣所有預(yù)算單位分成行政和事業(yè)兩大類。再根據(jù)行政單位承擔(dān)的工作量，將行政單位分成四檔，每個檔次對應(yīng)不同的公用經(jīng)費(fèi)和公務(wù)車輛經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。事業(yè)單位分成兩檔，每檔的公用經(jīng)費(fèi)和公務(wù)用車維護(hù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)別。對于項(xiàng)目支出，凡是涉及民生給予重點(diǎn)保障外，其余部分從非稅收入中予以安排。預(yù)算單位非稅收入除安排一部分用于其執(zhí)法、執(zhí)收成本費(fèi)用外，其余部分納入財(cái)政統(tǒng)籌。對不能完成預(yù)算計(jì)劃的，欠收部分由單位自行消化。這樣，總體上整合預(yù)算內(nèi)外財(cái)力，達(dá)到了綜合預(yù)算的科學(xué)性和合理性的要求。

理順財(cái)政分配關(guān)系

從實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，盱眙縣縣鄉(xiāng)財(cái)政體制隨著經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展，先后使用了4輪財(cái)政體制。每一輪財(cái)政體制都比較好地劃分了縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，充分調(diào)動了上下兩級政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性。特別是目前仍在使用的財(cái)政體制，堅(jiān)持按稅種劃分收入，按事權(quán)劃分支出。按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，完善了縣鄉(xiāng)財(cái)政分配體制，建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長機(jī)制，加大了對財(cái)政困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，推動了縣鄉(xiāng)兩級經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展。2013年，全縣實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入42.61億元，同比增長13.7%，首次突破40億元大關(guān)；地方公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)到27.13億元，同比增長17.2%。按同口徑與1995年比，公共財(cái)政預(yù)算收入年均增長達(dá)26.8%。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)22.61億元，年均增長27.2%。今年1—5月份，盱眙縣財(cái)政總收入實(shí)現(xiàn)20.78億元，公共財(cái)政預(yù)算收入實(shí)現(xiàn)14.47億元，同比增長分別為17.3%、10.2%。稅收占比達(dá)81.7%。

盱眙縣在執(zhí)行《預(yù)算法》過程中，能夠按照要求認(rèn)真組織編制和執(zhí)行預(yù)算，采取有效措施提高預(yù)算約束力，除按照《預(yù)算法》的規(guī)定設(shè)置一定數(shù)量的總預(yù)備費(fèi)以備急需外，年初預(yù)算盡可能一步到位，控制和減少追加。近年來，財(cái)政代編預(yù)算大為減少，2013的代編預(yù)算為32609萬元，到2014年減少到27934萬元，下降14.34%。嚴(yán)格執(zhí)行“有預(yù)算不超支，無預(yù)算不列支”，預(yù)算管理中的隨意現(xiàn)象有了根本性改變，預(yù)算收支的嚴(yán)肅性、透明度和約束力有了很大增強(qiáng)。

在預(yù)算執(zhí)行中，因提標(biāo)擴(kuò)面等政策剛性支出，縣財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算執(zhí)行實(shí)際情況，提出預(yù)算調(diào)整初步方案，報(bào)縣政府決定后，提請縣人大常委會審議，通過后作為追加預(yù)算執(zhí)行。從今年起，縣政府和財(cái)政部門自我限權(quán)，沒有列入預(yù)算的項(xiàng)目、費(fèi)用，縣政府堅(jiān)決不批。超預(yù)算的項(xiàng)目、費(fèi)用沒有經(jīng)過縣人大批準(zhǔn)的，財(cái)政部門也不得安排資金。那個部門提出要求增加預(yù)算的，由該部門首先提出相應(yīng)減去本部門列編的等額其他預(yù)算，減去的本部門預(yù)算也要經(jīng)過縣人大批準(zhǔn)。三是加大預(yù)算公開力度。近年來，盱眙縣著力打造“陽光財(cái)政”，不斷加大財(cái)政預(yù)算公開的力度，提高財(cái)政公信力。在政府收支預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步公開縣級部門預(yù)算和決算，在今年年底前，將償試公開“三公”經(jīng)費(fèi)。

強(qiáng)化監(jiān)督檢查

首先是在每年預(yù)算編制工作布置之前，縣財(cái)政部門將預(yù)算編制的依據(jù)、編制方法、定員定額標(biāo)準(zhǔn)、編制程序以及工作開展方案等提前向人大通報(bào)。在預(yù)算編制過程中，主動邀請人大財(cái)經(jīng)委領(lǐng)導(dǎo)參與編制，自覺接受人大監(jiān)督。此外，縣財(cái)政部門還采取“請進(jìn)來，走出去”的方法，增強(qiáng)與人大之間聯(lián)系與溝通。一方面，每年邀請縣人大組織人大代表到縣財(cái)政部門開展視察活動，接受人大質(zhì)詢；另一方面。組織預(yù)算業(yè)務(wù)骨干去縣人大對《預(yù)算法》進(jìn)行解讀，增強(qiáng)人大工作人員對《預(yù)算法》的理解。

再有是積極推行國庫集中收付制度改革。定期組織縣級預(yù)算單位財(cái)務(wù)會審和專項(xiàng)資金財(cái)務(wù)檢查，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的事前、事中、事后監(jiān)督。收入方面，強(qiáng)化了“收支兩條線”管理，做好“票款分離”、“罰繳分離”工作，促使單位及時將資金上繳財(cái)政專戶和國庫，杜絕財(cái)政收入“跑冒滴漏”。支出方面，進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政直接支付范圍，減少資金中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)支出延伸管理。強(qiáng)力推進(jìn)“公務(wù)卡”結(jié)算改革，提高“公務(wù)卡”結(jié)算費(fèi)用在“三公”費(fèi)用中的比重。今年4月份，在蘇北地區(qū)率先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)“公務(wù)卡”改革，實(shí)現(xiàn)“公務(wù)卡”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)全履蓋。

還有財(cái)政同級審制度得以固化。每個年度，縣審計(jì)部門對縣財(cái)政部門進(jìn)行一次例行預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)。縣財(cái)政部門對審計(jì)部門發(fā)現(xiàn)的問題和提出的合理化建議，不斷完善管理辦法，做到即知即改。

從2013年起，在編制公共財(cái)政收支預(yù)算的基礎(chǔ)上，試編國有資本經(jīng)營收支預(yù)算。2014年，開始編制政府性基金收支預(yù)算和社會保險基金收支預(yù)算。擬從2015年起，開始編制政府采購預(yù)算。全縣“1+4”財(cái)政預(yù)算編制體系初步建成。