中國政府在巨災風險管理中的角色定位分析

摘 要：中國政府一直是巨災風險的主要承擔者，是因為政府的角色定位存在問題。本文結合中國巨災風險管理的現狀及其存在的弊端，借鑒其他國家政府角色定位的經驗，建議中國政府從完善巨災法律體系、做市場的最后再保險人、建立多層次的巨災保險管理體系和培育良好的巨災風險管理市場環境幾個方面來定位其角色，發揮其巨災風險管理中的作用。

關鍵詞：巨災風險管理；政府角色定位；政府干預；輔助性機構

中圖分類號：F820.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2014）08-0034-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.08.06

據羊城晚報報道，2014年5月，深圳政府為轄區內所有居民購買了商業巨災保險，轄區內任何遭受到自然災害的居民將能獲得最高10萬元的商業保險賠償。該項舉措無疑是自十八屆三中全會提出要“建立巨災保險制度”的要求后，中國在巨災保險體系建設上一次有意義的嘗試，但是深圳政府以投保人的身份參與到巨災保險體系中的這種做法引起了人們的熱議，這種做法是否合理成為了備受爭議的熱點。歸根到底，人們普遍關心的是政府在巨災風險管理體系中的定位問題，這也是本文將要討論的問題。

一、政府干預巨災風險管理的理論分析

關于政府是否應該介入到巨災風險的管理之中，學者主要持以下三種觀點。

第一種認為政府應該作為主導機構完全參與到巨災風險的管理之中。持此觀點的是公共利益理論支持者，他們認為巨災保險產品存在著公共品的特點。例如關于洪水災害的防御系統，整個系統區域內的所有居民不管是否參與巨災保險，都是該系統的受益者，市場存在著大量的免費搭車者，理性的經濟人會選擇撤出巨災風險管理市場，大家都不愿意參加巨災保險，進而導致巨災保險市場失靈。而政府在公共品的供給上存在著天然的優勢，巨災風險的管理又是政府義不容辭的責任。因此他們認為政府應該主導巨災保險市場的發展，通過政府的干預彌補市場失靈的缺陷，維護公眾的利益，提高巨災風險管理的效率。

第二種觀點認為政府只能作為輔助機構參與到巨災風險的管理之中。持此觀點的是市場增進理論的支持者，他們支持公共利益理論中關于巨災保險市場存在市場失靈需要政府介入的觀點，但不贊同政府應該作為主導性角色完全介入。他們認為政府與市場并不是完全的相互替代關系，政府也是市場參與者中的一份子，市場能夠更有效率的獲取信息并形成高效的競爭體系，政府的角色應該是制定合理的市場規則，引導商業性保險機構參與巨災風險管理，培育良好的市場競爭環境，作為補充機構管理市場，與商業性保險機構協成合作關系共同促進巨災管理體系的發展。

第三種觀點認為政府應該完全脫離巨災風險的管理，由市場力量決定資金的流向。持此觀點的是自由市場主義者，他們認為在“看不見的手”的指引下，市場最終會達到均衡的狀態，這時候的市場才是最有效率的，政府任何形式的介入都會打破整個市場的均衡，使得市場效率降低。由于這種觀點假設市場是完全出清并且不存在任何市場失靈的現象，因此這種觀點只是一種在嚴格假設條件下的理想狀態，并不符合現實社會的情況。

目前中國學者比較贊同的是第二種觀點。謝世清（2009）通過比較其他國家政府在巨災風險管理中的角色定位，認為中國政府應該與商業性保險機構合作，采取伙伴協作模式[1]；冼青華（2009）通過分析中國政府在巨災風險管理上的實踐和不足，結合國際比較成功的巨災保險體制設計經驗，認為中國采取政府與市場結合的模式比較合適[2]；卓志（2011）認為建立政府同其他主體共同參與的新型合作機制，將成為保險在巨災風險管理制度中發揮重要作用的關鍵[3]。雖然大家都認為政府應該參與到巨災風險的管理之中，但是中國政府究竟應該具體做哪些工作，進行什么樣的角色定位，這些都是需要探討的問題，而這些問題需要根據中國面臨的具體情況來分析，因此分析一下中國巨災風險管理的現狀是非常有必要的。

二、中國巨災風險管理的現狀及其弊端分析

中國現在應對巨災風險主要依靠的是政府財政和社會捐助。當災害發生時，比較小的災害都是由當地政府組織災害的救濟（一般以省、市為單位）；當災害損失巨大時，中央政府便會介入，政府始終是巨災風險的“第一承擔者”。除了政府救濟，應對災害還有社會捐助和商業性保險機構參與。社會捐助包括企業捐助和個人捐助，總體而言社會捐助是一種完全自發性和自愿性的社會行為，不受到任何約束。商業保險機構在中國的巨災風險管理體系中嚴重缺位，關于巨災事故的商業賠付一般只能維持在5%甚至更低，但在世界巨災保險體系比較發達的國家，關于巨災風險的賠償能占到損失的30%以上，可見中國的商業保險機構在巨災風險管理體系中沒有發揮其應有的作用。

目前關于建立適合中國國情的巨災風險管理體系呼聲是比較多的，這是因為中國的巨災風險管理體系不能適應中國的現狀，管理模式存在著以下三個方面的缺陷。

第一，政府是國家的管理者，有義務和責任對受災居民提供救援，幫助他們盡快從災害中脫離出來，但政府救助并不是最好的選擇。它主要存在著如下的弊端：一是政府的每項財政支出必須通過嚴格的預算和評估才能實施，是一項有計劃性的安排，財政資金的他用會導致該項安排不能按照原定計劃實施，影響社會效率；二是財政資金的籌集需要一定的時間，雖然在特殊時刻一切活動都會為巨災事故的救助開綠燈，但是有關當局從接到災害發生的通知到籌集資金再到資金的投放還是需要花費大量時間的，大大延誤了災害救助的最寶貴時間；三是政府救助的效率問題受到了人們的質疑；四是它還會影響社會的公平性。

第二，由于社會捐助的自發性和自愿性，靠社會捐助得來的資金一般不是穩定性的，捐助主體根據自身情況來判斷捐款的多少，資金的不穩定性導致難以確定其捐助的時間和金額，影響了巨災資金的評估和運用，過分依賴社會捐助還會引致社會責任劃分不明。一般而言，社會捐助只應該是巨災救助的輔助性來源，而不應該成為一項能產生依賴性的長期來源，否則災害管理部門會將社會救助做為一項可預期的資金來源，出現政府的相關部門效率低下或者不負責任的現象。

第三，商業保險機構在社會風險管理中有著更多的優勢。由于市場運作的規律，商業性保險公司在競爭的環境下為追求利益的最大化，必然會不斷提高自己的效率，并帶動社會整體效率不斷提高；巨災風險管理體系參與主體越多，整個社會在巨災管理中能夠籌集的資金也越多，多層次的風險管理體系本身就是提升社會整體抗風險能力的基礎。本應該做為社會風險管理重要一環的商業性保險機構在社會風險管理體系中的嚴重缺位，不僅使得中國在巨災風險管理上效率不高，還弱化了中國抗擊巨災風險的整體能力[4]。

三、其他國家政府角色定位梳理

目前中國的巨災風險管理體系存在著較大的缺陷，在討論中國政府在巨災風險管理中角色定位的合理選擇時，適當借鑒別的國家的經驗是必不可少的，目前世界上政府在巨災風險管理中的角色定位主要分為三種類型。

第一種是政府作為主導機構參與到巨災風險的管理之中，代表性國家和地區如美國、新西蘭和中國臺灣等。以美國的洪水保險計劃（The National Flood Insurance Program，簡稱NFIP）為例。美國的洪水災害風險管理基本上是由政府來運作的，商業性保險機構只扮演著代理人的角色，其收繳的保費全部交由美國洪水保險基金運作。政府的主導性還體現在以下幾個方面：通過一些措施強制其居民參加洪水巨災保險，如拒絕為受到洪水災害威脅但沒有參加NFIP的居民提供任何救助；對洪水巨災保險的承保范圍進行適當規定，如只承保25萬美元以下的損失；干預保險費率的厘定，如對于符合一定防洪標準的建筑，其費率完全按照精算純保費實施等[5]。美國的這些措施能夠有效實施的前提是居民有能力購買巨災保險產品，這種做法對于中國的某些地區是可行的，如沿海經濟比較發達且受到颶風、洪澇災害威脅的地區。但對于中國西部經濟比較落后同時又受到地震災害威脅的地區，如果政府希望通過拒絕救助的方法來迫使當地居民來參加巨災保險，其可行性是有待討論的。

第二種是政府作為輔助機構參與到巨災風險的管理之中，代表性國家如法國、西班牙和日本等。在這些國家的巨災風險管理體系中，政府或以最后再保險人的身份參與，做商業性保險公司的最后屏障，如法國國有性質的中央信托再保險公司和法國政府對商業性保險機構無力承擔巨災風險時的救助；或干預巨災保險資金的運用，如西班牙的保險賠償聯合會（Consorcio de Compensation de Seguros 簡稱 CCS），商業性的保險機構定期向CCS繳納保費，CCS負責巨災保險資金的管理，并付給商業性保險機構一定比例的手續費；或以法律形式對巨災風險管理進行干預，如日本關于地震保險的立法，1934年通過的《地震保險制度綱要》規定火災保險上必須附加地震險，1966 年通過的《地震保險相關法律》和《地震再保險特別會計法律》規定政府做為超額再保險人承擔一部分地震風險責任。

第三種是巨災風險的管理主要依靠市場的力量，代表性國家如英國、意大利和德國等。在這些國家政府通常不會主動干預巨災風險的管理，主要由商業性保險機構承擔巨災風險責任；政府對其不提供任何形式的救助，他們自負盈虧，通過商業再保險公司來分攤風險。在這些國家，商業性巨災風險管理模式之所以能夠有效實施，是和其發達的保險尤其是再保險市場緊密相關的，世界主要的再保險公司大多位于歐洲（如德國的慕尼黑再保險公司和漢諾威再保險集團），發達的再保險市場是商業性巨災風險管理模式成功的關鍵。這幾個國家中較有借鑒意義的是英國政府的角色定位。英國政府雖然不直接干預巨災風險的管理，但其為使商業性保險機構愿意承保巨災風險，修建了大量的防災防洪設施，只有在洪水災害可能的危害性降低到一定程度時，商業性的保險機構才愿意承保，這種做法實際上是間接為商業保險機構提供了資助。

四、中國政府的合理選擇

中國的巨災風險管理體系存在較大的缺陷的根源主要在以下幾個方面：

首先是巨災法律體系的不健全。由于沒有明文性的關于巨災防治的目的、原則以及內容等方面的規定，巨災風險管理只能靠號召式的發起，不是一項有計劃性、有條理性的活動體系。其次由于中國關于巨災責任主體的劃分不明確，各主體不能各司其責，發揮其應有的作用，導致政府承擔了大部分的巨災責任。再次是多層次巨災保險管理體系的缺位。由于沒有系統的巨災風險管理體系，政府只能沖在第一位，做巨災風險的第一承擔者。最后，中國缺乏良好的巨災風險管理市場環境。中國居民對巨災風險的認識不足、巨災防范系統的不完善、巨災保險技術的不成熟，這些都嚴重阻礙了中國巨災風險管理體系的發展。針對中國巨災風險管理體系現存在的弊端，結合其原因，并合理借鑒其他國家政府角色定位的經驗，本文對中國政府在巨災風險管理中的角色定位進行如下建議。

第一，抓緊完善巨災法律體系。法律的構建是除政府以為其他機構不能代為實施的，中國在巨災保險法律體系的構建上遠遠落后于世界巨災風險管理體系比較發達的國家。以日本為例，日本關于地震災害的立法比較著名的專門法律有《地震保險制度綱要》、《地震保險法綱要案》、《地震保險實施綱要》、《關于地震保險制度的報告》、《地震保險相關法律》和《地震再保險特別會計法律》，這些法律構成了日本一個較為完整的巨災保險法律框架，嚴格約定了各主體之間的義務和責任，例如強制一些特殊產業必須參加巨災保險，強制商業性的保險公司必須承保巨災風險等，這些措施大大促進了日本巨災管理體系的發展，并且法律的強制性更利于其舉措的實施，這是中國目前所欠缺的[6]。

第二，中國政府應該做市場的守護者。政府始終將自己定位于巨災風險的直接承擔者這個觀念是錯誤的，政府應該鼓勵商業性保險機構積極參與到巨災風險的管理中來，應該由市場作為巨災風險的第一管理者，政府只能作為市場的最后一道屏障，作為最后的再保險人來參與巨災風險的管理。例如在法國，先由商業性的保險公司直接承擔巨災風險責任，然后由法國中央信托再保險公司作為商業保險公司的第一道屏障，當巨災風險過大致使其無力承保時，法國政府才會加入到巨災管理之中。在上面的分析中我們已經指出了依靠政府財政進行巨災救濟的弊端，唯一的解決方法只能是引進商業保險機構的力量，這樣才能促使政府更好的發揮其作用，社會整體更有效率。

第三，建立多層次的巨災保險管理體系。在這方面做得比較好的國家是新西蘭，其采用的是分層次的巨災管理體系，該體系一共包括四層。第一層是當災害造成的損失在2億元新西蘭幣以下時，由新西蘭地震委員會（簡稱EQC）負責承擔賠償責任；2—7.5億由由再保險人和EQC共同承擔保險責任；當損失在7.5—20.5億時，由超額損失保險合約承擔；如果以上各項還未承擔完賠償責任，才由自然災害基金和政府承擔無限責任。EQC所代表的政府機構和商業保險機構共同構建了新西蘭的巨災風險管理體系，多層次的巨災風險管理體系大大提高了巨災風險的管理效率。中國可借鑒國外優秀的經驗，根據自己的實際情況，建立適合自己的包括商業保險公司、再保險公司、巨災風險管理基金等在內的多層次巨災風險管理體系。

第四，培育良好的巨災風險管理市場環境。依舊以新西蘭為例，EQC做為政府機構的代表參與到巨災風險的管理之中，除了賠償損失的責任外，還負責下列活動：組織各種各樣的巨災風險教育活動，使居民對巨災風險有較為清醒的認識；制定完善的應急措施，使國家在面臨災害時能夠從容應對；進行災害預測和災害控制研究；負責自然災害風險基金的管理（由國家財政部全資組建，該基金的投資收益也是EQC的主要資金來源）。可見，政府機構對巨災風險的管理如果只停留在“頭痛醫頭腳痛醫腳”上是遠遠不夠的，政府應該做好的是努力創造一個適合巨災保險發展的市場環境，鼓勵居民和商業性的保險機構參與到巨災風險的管理之中來。

（責任編輯：張恩娟）

參考文獻：

[1]謝世清.伙伴協作：巨災保險制度中我國政府的理性模式選擇[J].現代財經，2009（6）：50-54.

[2]冼青華.我國政府巨災風險管理的實踐及其角色定位[J].保險職業學院學報（雙月刊），2009（1）：43-48.

[3]卓志.巨災風險：可保性與可負擔性[J].統計研究，2011（9）74.

[4]魏華林，張勝.巨災保險經營模式中政府干預市場的“困局”及突破途徑[J].保險研究，2012（1）：21-26.

[5]許均.國外巨災保險制度及其對我國的啟示[J].海南金融，2009（1）：66-69.

[6]趙苑達.日本地震保險：制度設計·評析與借鑒[J].東北財經大學學報，2003（26）：18-21.