公共服務管理模式的創新

[摘要]為了適應當前人們對公共服務的需求，公共服務模式也需要不斷的進行創新，本文主要從公共服務模式的理念、職能、政策以及結果四個方面分析，最后提出對我國公共服務管理模式變革對的啟示。

[關鍵詞]模式創新；政府職能；公共服務

一、公共服務概述

公共服務的供給究竟該提供什么，由誰提供，提供多少？在傳統意義上人們常常簡單地把物品和服務劃分為“公益”和“私益”兩類。人們對物品和服務屬性的認識，特別是有關公共服務決策者對公共服務的性質認識，在一定程度上都會影響相關的供給方略和制度安排。界銀行曾在其1997年的世界發展報告中指出：在世界各地，政府正成為人們注目的中心，全球經濟具有深遠意義的發展使我們再次思考政府的一些問題：她的作用應該是什么，它能做什么和不能做什么，如何最好的做這些事情。1

總之，公共服務的屬性與人們對政府的“公共性”的認識分密不可分，政府不僅是公共政策的制定者，公共秩序的維護者，公共事務的管理者，也是保障公民基本需要的服務者。所以政府公共服務就是為保障社會公眾的基本社會需要、方便公民的工作、學習和生活等方面所進行的積極有效工作。

二、我國公共服務管理模式的創新

建設公共服務型政府是當前中國政府改革的重要目標之一，同時也是十分艱巨而復雜的過程，學者趙暉認為，從權力行政到服務行政的轉變，更注重四個步驟：樹立現代民主管理理念；強化公共行政的責任意識；實行社會滿意的服務原則；推行以市場化為導向的公共服務。2面對當前及以后我國建設公共服務型政府，就邏輯關系而言必須要有邏輯上的創新。

（一）理念的轉變：從注重管理到注重服務

服務型政府，其基本理念是服務，盡管管理是達到良好服務的基本前提和手段，而延續近百年的官僚體系就是努力使自己有完善的管理體系，以達到提高效率的目標，但最后效果卻不盡人意。因此，從管理到服務是基本理念的轉變。實際上，西方各國在進行公共服務時，更多考慮的是如火如荼提高公眾對公共服務的滿意度，主要通過引入競爭機制的方式試圖改變政府管理的效率低下、服務質量難以保證等難題。這根本上促進政府管理的觀念更新，把顧客滿意、取得最佳績效作為衡量自身工作的準則。

然而在我國這種觀念還有待轉變，尤其是地方政府，他們直面公眾開展工作，服務意識的提高更是日益迫切，應該將“為人民服務”的精神真正落到實處。

（二）基本政策的轉變：從政府政策到公共政策

政府公共服務管理模式的轉變也體現在政策方向上的轉變，公共服務型政府的本質決定了其政策表現公共的政策，這種基本轉變意義重大，一旦政府從管理者轉變為服務者，就從根本上保障了他的合法性，即回歸到了政府的本質屬性上來。則社會公眾這一委托人的利益就能得到保障，受到足夠的尊重，即便是采用 了一些非公共部門的管理方式，從實踐上來看，我國政府決策科學化與民主化趨勢越來越明顯，社會力量在政治治理決策中起到越來越重要的影響和作用，特別是隨著互聯網技術的發展兒童產生電費王諾民主，已經使公共政策的制定與執行在體現民意上有了很大的進步。

（三） 職能的轉變：從管理自身事務到提供公共物品

就我國目前情況來講，在公共物品的供給問題上，我國現行的政府制度安排仍沒有很好的體現市場的合理分工，造成了很多政府職能“越位、錯位、缺位”等現象。為了改變上述情況，政府應該通過從公共服務模式制度上的創新，加快轉變工作職能和工作重點，重新分配自己的精力。一是通過加快民營化進程縮小國有經濟規模，讓政府官員從大量競爭項目、贏利性投資的審批和直接管理中解放出來，讓政府財政真正轉到公共財政上來，讓政府政策轉移到公共政策上來；二是通過加快市場基本攻擊改革進程，縮小政府直接調控范圍，更多的發揮市場的調節作用，讓政府調節真正轉到宏觀調控上來。

（四）管理結果轉變：從單一管理模式走向“一主多元”模式

多元治理主體之間的權力依賴與合作伙伴關系，表現在運行機制上，必然形成治理網絡，其中的各種治理主體，都放棄自己的部分權利，通過對話與協商來增進理解與相互信任，最終建立起共擔風險的公共事務管理聯合體。從我國政府治理模式創新的實踐來看，“一主多元”模式已初露端倪。比如在環境保護方面，除了政府發揮主導作用外，一些第三部門如綠色環保組織也通過社會宣傳、輿論監督、志愿綠化等活動維護著我們的家園。這些實踐體現了政府在公共服務供給過程中從“直接劃槳”到“間接掌舵”的角色轉變，同時也充分表明了政府與市場、國家與第三部門能夠通過合作而獲益。

三、公共服務創新對我國的啟示

盡管國外多數國家實行的市場經濟體制，比較強調私人力量，但各國歷史經驗數據都表明公共部門的規模不斷擴大，公共部門指出沾GDP的比重也在不斷擴大。但這也僅僅是國外公共部門發展的一個方面，另一個重要方面則是公共服務的供給方式和供給主體的多樣化。

（一）公共服務的屬性決定了政府應當發揮主導作用

公共服務的屬性特征決定了其市場高度的不完善，不能完全依靠市場機制來決定公共服務的生產和分配。我國的公共服務改革過程，錯誤的理解了公共服務市場化，采取了許多類似國企的改革的措施來進行公共服務提供機構的改革，導致了政府在跟多公共服務方面的支出責任弱化，公共付費機制逐漸從政府向私人轉移，加劇了社會不公的現象。另一方面，在事業單位獲得加大自主權的同時，卻沒有建立起有效的公共服務問責和監管機制，扭曲了公共服務提供繁榮激勵機制，忽視了公共利益目標。

（二）綜合運用多種治理工具，引入多元化供給主體

在公共服務供給的制度安排中，并不存在統一標準，對于我國公共服務改革的反思，既要看到政府在投入、監管等方面的缺位，又不能將問題簡單的歸納為市場化，徹底否定在公共服務供給制度安排中引入市場機制的必要性和可能性。一方面，我們仍要堅持打破公共部門作為公共服務唯一的提供者的壟斷機制，引入競爭機制，積極引入多元化供給主體和供給模式。另一方面，我們要清晰的認識到當前我國公共服務市場高度不完善，政府在公共服務的立法、規劃、投入和監管方面仍需切實履行其職責。另外，借鑒國際經驗，政府在履行公共服務職能時也需要改變單純依靠政府直接生產的模式，結合各項公共服務的特點，因地制宜采用多種治理工具盒靈活組織的形式，實現公共利益目標。

（三）強化問責和監管機制，提高公共服務績效

不管是公共部門還是私人機構提供的公共服務，大多數都具有“可測性”較差的特點，因此都需要建立健全有效的問責和監管機制，確保公共服務的問責機制長遠有效，以確保公共服務目標的出現。特別是對私人機構或第三方機構提供的公共服務，應當加強政府監管，合約績效管理和賦予客戶權力。當然即便是公共部門提供的公共服務，也應當改變傳統的政府制定規劃，提供資金、服務評價于一身，實際上是“自身監管”的模式，應該將政策制定、服務提供以及服務監管適度分離，建立政府內監管體制，以確保公共利益目標的實現。

隨著我國經濟的持續增長，社會公眾對公共服務的需求已經進入高速增長時期，而公共服務模式的創新相形之下則顯得較為滯后。這就要求政府必須積極回了探尋公共服務的有效供給之道，我們需要突破在市場、政府與社會之間做出非此即彼選擇的慣性思維模式，借鑒新公共管理、治理理論等分析工具應公眾不斷增長的公共需求，提升政府公共服務創新能力，加快政府公共服務創新。

1世界銀行.1997年世界發展報告：變革世界中的政府[R].中共黨史出版社，2005（24）.

2趙暉.我國公共行政改革的價值取向[J].中國行政管理，2003（9）.