小金庫的破解之道

有人說，查“小金庫”會比登天還難。雖然形容的有點言過其實，但也比較形象。因為小金庫的現金肯定不會出現在正常的往來賬目上，必然會另立賬目，或者甚至干脆沒有任何賬目，一切都在“一把手”肚子里裝著，怎么去查？因此，該如何根治小金庫，如何讓這些資金暴露在陽光下，這是值得思考的問題。對此，記者采訪到中央財經大學財政學院院長馬海濤和南京市審計局高級審計師孫澄生，請他們談談對這些問題的看法。

由來已久

《新理財》：“小金庫”的問題由來已久，具體是從什么時候就開始的？

孫澄生：其實“小金庫”早在我國封建社會，地方政府就有“官庫”之外私設“內庫”之說。以縣衙為例，“內庫”通常由縣令親自掌握，由信得過的“師爺”全盤運作。“三年清知府，十萬雪花銀”，大多來自“內庫”。“內庫”的存在，敗壞了官場風氣，不僅滋生了奢糜之風，而且為貪污腐敗提供了資金來源，其危害不言而喻。

建國初期，我國行政事業單位私設“小金庫”的不多，規模不大，負面影響有限。但是，隨著社會經濟的發展，經濟關系的復雜化，不良社會風氣的滋長，財經紀律的制約力度不到位，各單位私設“小金庫”的現象日益普遍，規模也越來越大，有的“小金庫”擁有資金達千萬元之上，其負面影響日益凸現，尤其是有些單位目無法紀，采取非法手段，截留國家財政收入，虛列財政支出，公然侵占國家財政資金為單位所有，任意支用，造成惡劣后果，確實到了必須強化審計監督，嚴肅整治的階段。

《新理財》：時至今日“小金庫”的現象仍然存在，且涉及資金越來越多。這一現象，為何綿延不絕，總“戒”不掉？

馬海濤：“小金庫”問題屬于“財政”問題，“財政”問題的一頭連接著“財”，另一頭連接著“政”。這里的“政”，我認為應當屬于政府治理問題。我認為，“小金庫”問題與政府治理問題息息相關。

在財政稅收問題上，以往政府強調依法納稅是公民的一項義務，對于政府預算的公開透明強調不夠。而在黨的十八屆三中全會之后，國家治理理念的提出體現了多元、互動和民主的特征，體現了政府治理過程中理念的變革。當前，我們提出國家治理，實質上是強調公民權利、義務和責任的對等。

之所以“小金庫”問題綿延不絕，從根上講，是政府治理中納稅人參與政府財政預算的力度不夠導致的。保障納稅人在政府活動中的充分參與，自然會促使整個政府預算及部門和單位預算的細化、公開透明。有了細化和公開透明的預算，有心之士必然能從細化、透明的預算中發現可能產生“小金庫”問題的端倪和線索。對于產生的問題和端倪，納稅人絕不會姑息，會通過強大的輿論力量敦促問題顯現，并給導致“小金庫”產生的責任人各種形式的懲罰。這種外在、公開的懲罰會讓相關責任人感受到“小金庫”帶來的巨大成本。

特點突出

《新理財》：此次“小金庫”專項治理工作在政策規定上有哪些突出特點？

馬海濤：此次“小金庫”專項治理工作是在中央通過關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定的大背景下進行的。該次“小金庫”專項治理工作是作為改進工作作風和改善干群關系的重要手段進行的。

上一輪“小金庫”專項治理工作由中紀委牽頭進行了為期三年的專項治理工作。經過三年的持續治理，“小金庫”問題多發的勢頭得到了有效遏制，但在一些地區和個別部門仍不同程度地存在工作不徹底的問題，誘發“小金庫”的原因還沒有徹底根除。并且專項治理范圍是全國黨政機關和事業單位，事業單位中以財政全額撥款事業單位為重點。

而本輪專項治理范圍，是納入預算管理或有財政撥款的部門和單位。本輪專項治理范圍及重點有所擴大，事業單位不僅僅以財政全額撥款的部門和單位為重點，所有有財政撥款的部門和單位都被納入范圍。

本輪專項治理工作有兩個重要的“突出”。一是突出對“三公”經費的監督檢查。重點檢查違規擴大出國經費開支范圍，擅自提高出國經費開支標準和虛報出國團組級別、人數等套取出國經費，擅自增加出訪國家、地區及城市，接受企事業單位資助或向下屬單位攤派出國費用等問題；超標準配置公務用車、違規配置和向下屬單位或其他單位轉移攤派公務用車購置及運行經費等問題；超規格、超標準接待和贈送禮品、禮金、有價證券、紀念品及土特產品等問題。二是突出對會議費和培訓費的監督檢查。會議費重點檢查計劃外召開會議，以虛報、冒領手段騙取會議費，虛報會議人數、天數等進行報銷，違規擴大會議費開支范圍、擅自提高會議費開支標準，在非定點飯店或嚴禁召開會議的風景名勝區召開會議，違規轉嫁或攤派會議費用以及報銷與會議無關費用等問題。培訓費重點檢查計劃外舉辦培訓班，超范圍和開支標準列支培訓費，虛報和未按規定程序報銷培訓費，轉嫁、攤派培訓費用和向參訓人員亂收費等問題。及時糾正借會議、培訓之名組織會餐、安排宴請、公款旅游以及在會議費、培訓費中列支公務接待費等與會議、培訓無關的支出。

從組織領導機構來看，也略有不同。上一次專項治理中，中央成立由中央紀委、監察部、財政部、審計署牽頭的治理“小金庫”工作領導小組，成員單位包括中央組織部、中央宣傳部、公安部、中國人民銀行、國家稅務總局、銀監會等部門。本次是由財政部、審計署組建工作班子，建立專項治理工作協調機制，負責指導和協調全國范圍內專項治理工作。

整治辦法

《新理財》：“小金庫”這一現象屢禁不止，到底該如何根治？

馬海濤：我認為，“小金庫”的出現，從根本上講是納稅人在政府、部門和單位預算中的參與度不夠導致的。當前，我們提出政府治理，目的就是希望在治理國家的過程中，納稅人和政府都要動起來。改變原在“管理”國家中，“政府一頭大，納稅人一頭小”的現狀。納稅人參與程度提高的結果就是預算細化、透明、公開。并且，這種細化，不能僅僅是一頁紙，給個預算的總數就“草草了事”。必須盡可能的細化，如有必要，應有渠道允許納稅人核實和還原預算執行的實際狀態。在這個情況下，各種“污垢”會慢慢地自動減少。我們認為，這應當是治理“小金庫”問題的“根治良藥”。

當然，除此之外，還需要有其他措施。如規范公務員津貼補貼及深化事業單位收入分配制度改革。加強法規制度建設，堵塞政府財務管理漏洞；加強財政預算、銀行賬戶、現金管理；健全各部門和單位內部控制制度，加大會議費、勞務費、培訓費及國有資產出租處置收入等方面的管理；加大打擊假發票力度。同時，進一步加強教育力度，增強領導干部遵守財經紀律意識。強化監督，推動“小金庫”治理的常態化。

孫澄生：從審計監督的角度看，對“小金庫”的資金來源和獲取手段要逐項清查，掌握確實證據，弄清來龍去脈，落實責任歸屬，依法提出處理意見。對“小金庫”的資金使用也要認真清查，查明其用途及其效果，在核實的基礎上作出評價和處理意見。處理意見大體分為四類：一是屬于截留、瞞報的財政收入和虛列的財政支出，應按照法規規定如數繳回國庫，恢復國家財政資金的本來屬性；二是屬于為謀取某種利益而向本單位“獻金”而收入“小金庫”的根據情節和后果，將“獻金”退歸原單位或原企業，或全卷交由主管部門調查處理。三是應由當事人全額負擔的費用在“小金庫”報銷，或由“小金庫”全額負擔當事人超標準旅游、考察、招待費用的向當事人追繳報銷全額或追繳其超標準列支部分；四是凡涉及嚴重奢靡，有中飽私囊，貪腐行為者將收集證據，移交紀檢為、監察、司法等部門立案調查處理。

另外必須從“法治”高度來嚴肅對待審計揭露出來的問題，落實整改措施。通過對“小金庫”的審計，被審計單位在整改過程中必然要完善、強化崗位責任制，從而消除非法行為的產生。

某些單位通過“小金庫”搞非法活動由來已久，不能期望通過一次審計活動就可以根治，要在這一次集中力量對“小金庫”實施整治并取得成功的基礎上通過適當形式，建立長效監督制度。對“小金庫”的監督常態化、長效化，使其非法活動長期處于有效監督之下，不能改頭換面、化整為零、移花接木、東山再起。要把對“小金庫”的審計要求納入國家財政預算審計范疇，成為各單位預算審計的必審項目；要把對“小金庫”的審計要求列為單位領導任職期間經濟責任審計的內容，從而使“小金庫”由突擊單項審計轉化為審計監督常態化、長效化，避免由于審計監督時段缺失而出現回潮現象。