財政管理新常態

財政管理，是除了財政部門以外，很少見諸報端的一個詞匯。

財政人通常對自己的描述是“收支兩條線”，從財政工作的技術層面來講，這句話毫無錯誤。但財政管理其實涵蓋了相當多的財政根本問題，包含構建良性循環的財政運行機制、建立有效保障財政收入合理增長的機制、構造本級預算支出的有效監控機制、確保財政收支平衡等等。

這是從理論角度來描述財政管理的范疇。從實務角度講，這種“新常態”實際要論述清楚的是財政的幾個關系：財政與市場之間的關系，財政與政府之間的關系，財政與部門之間的關系。論述清楚這些關系，財政的“收支兩條線”才能夠有的放矢。

財政與市場

財政部部長樓繼偉多次在多個場合表示，必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，真正做到該管的管住管好，不該管的不去干預，真正讓市場起作用。

那么，什么是財政應當管住管好的？又什么是應當留給市場的？筆者曾于多個場合關于這個問題采訪過各級財政人，得到的答案五花八門，但答案的基礎并未改變過：財政部門現在管的有點太多了。

中國財政學會理事齊守印教授表示，要厘清財政與市場之間的邊界，首先要了解財政與市場之間的關系。財政與市場之間的關系就是政府與市場之間在資源配置方面的分工關系。在此關系上，兩者切割的邊界應該是：凡是具有公共性的事務，才可以由財政配置資源；凡是不具有公共性的事務，都應該由市場配置資源，也就是由個人、家庭、企業或其他民間組織自己出錢辦理，也就是說，財政不應承擔這些負擔。

從這個角度出發，我們要說清兩件事：即財政的“放手”和“減負”問題。對于財政要在財源上“放手”的問題，廣東省某市財政局工作人員表示，對于一個絕大多數財源來源于地方性企業的地方財政來說，還是需要對當地的產業發展留有一定的控制權，否則“夜不能寐”。但一些企業，尤其是地方大財源企業也向《新理財》表示，地方財政有時為了讓財政收入或GDP數據更好看，會在稅收上做一些主動操控，“藏稅于企”。但從根本上來說，地方財政即使有這樣的做法，多數情況下也是為了地方主官政績上好看。按照市場波動，沒有任何一個產業，或者一個行業是永遠盈利的。從數據上來看，我們刨除轉移支付等外因，單純就地方財源而論，也幾乎不可能有一個地區稅源總體上永遠持續膨脹下去。讓財源回歸市場，從財政管理的角度講，也就是要讓地方財政，甚至地方主官承認市場波動的存在，讓財政的“分錢”職能真正回歸到提供公共服務的角度上來，而這樣做對于財政來說，無論是從管理角度還是從財政資金角度，也都是一種“減負”。這也應當是下一步財政在處理與市場之間關系中的“新常態”。

那么這就涉及到第二個問題：財政應該以什么方式來管理自己與政府之間的關系？

財政與政府

首先定下一個與之前相同的基調：以財輔政。但這種“輔”并非只有輔助一個含義。齊守印表示，財政部門是政府綜合管理財政事務的部門，不僅負責財政政策、制度的研究制定和監督執行，而且負責公共預算的綜合管理，包括預算資金的籌措和分配，資金使用監督與評價，負責向政府和人大匯總報告財政情況等等。

但以往的最大問題也就出在財政和政府的匯總報告頻率上。廣東省財政廳科研所所長黎旭東表示，如何及時、準確的讓地方政府了解當地的財政運行狀態，不僅是為政府決策提供必要輔助的行為，也是避免政府對預算部門、甚至是對市場干預失效的有效預防。

在本次采訪中，一些專家提出在財政管理層面將財政與政府職能分離，理由也很簡單，絕對的權力必然產生絕對的腐敗，那么必須有一種節制政府對財政完全控制的機制存在。越來越多的地方政府也意識到，擁有一個可以對財政資金分配方式說“不”的地方財政，其實對于決策層面來說是一件幸事。而財政說“不”的可能性，很大程度上歸結于政府績效體系的建設。

有人會發現，我們并沒有使用財政績效這個詞。從廣義上來講，單純的財政績效體系是不能單獨成立的。從項目上劃分會涉及到各個預算部門，從資金上劃分會涉及到上下級決策。因此在財政部門不可能成為每個項目中的專家時，判定一筆錢該不該花，其實應當是財政和預算部門甚至政府部門共同完成的課題。在確定“該不該花”之后，“該如何花”和“該花多少”甚至“收效如何”，這才是狹義的財政績效所要討論的范疇。

如果說現在的“常態”是財政考慮如何健全財政績效系統，那么下一個階段的“新常態”就必然是財政績效作為績效系統的政府資源分配者一環，與政府部門共同建立政府績效系統。

財政與部門

齊守印表示，財政部門和預算部門之間的關系，應當是公共部門內部在預算及其他財政事務方面的責權分工關系，預算部門在財政事務方面的責權分工關系。預算部門在財政事務方面要接受財政部門的統轄和監督，同時對本部門預算資金分配使用在遵循統一政策和制度規定的前提下有一定的自主配置權，并對本部門預算安排、執行和管理績效承擔責任。

這不僅說明了財政和部門之間的“新常態”應該是一個什么樣的狀態，也說明了成為這種狀態之前我們要面臨的實際問題：責權不明。

這其實已經是一個老生常談的話題。財政與預算部門之間的責權不明，從財政的角度而言，來源于預算編制不夠精細。而上下級政府之間的財權切塊，和預算部門之間的財權切塊，使得本來僅僅是不夠精細的預算變成了各部門之前“拿錢就走”的理由。即使財政部門一再強調自己在政府資金分配方面的監督功能，但幾乎所有預算部門都認為，財政對于分配到預算部門之后的財政資金的管理是一種越權。

因此說到財政與預算部門之間的“新常態”，其實并不可能僅靠財政一家之言就能改變所有部門的想法。多個開展財政資金深度管理的地方財政均表示，與預算部門溝通是一件難事，與多個預算部門溝通更是一件難事，而與多個長期掌控財權，根本不理解為何財政要“奪取”財權的預算部門溝通，其難度可想而知。

因此，我們也可以理解為：財政與政府，與預算部門，甚至與市場的關系其實是一個有機聯系整體。牽一發而動全身。財政管理的“新常態”，其實不僅僅是財政部門的新常態，而是整個地方政府，包括預算部門從“思”到“行”的整體改觀。否則僅靠財政部門的獨自沖鋒，也不過只有“新”一個字而已，“常態”則遙遙無期。