財(cái)政職能新常態(tài)

在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的背景下，作為國(guó)家重要宏觀調(diào)控手段之一的財(cái)政，也在面臨“新常態(tài)”。“財(cái)政新常態(tài)”有著豐富的內(nèi)涵，從財(cái)政職能上來(lái)講，也到了歷史的窗口期。十八屆三中全會(huì)提出轉(zhuǎn)變政府職能，其中重要的一點(diǎn)就是轉(zhuǎn)變財(cái)政職能。

財(cái)政職能的本質(zhì)是什么？有著怎樣的內(nèi)涵與外延？財(cái)政在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中究竟該扮演什么樣的角色？

從財(cái)政職能的經(jīng)典定義來(lái)看，財(cái)政職能是財(cái)政職責(zé)與功能的統(tǒng)一。財(cái)政職責(zé)和功能是兩個(gè)不同的概念。前者是財(cái)政作為政府經(jīng)濟(jì)行為應(yīng)承擔(dān)的基本職責(zé)和任務(wù)，它是國(guó)家職能順利實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政活動(dòng)的要求，解決財(cái)政“應(yīng)該干什么”的問(wèn)題；后者是指財(cái)政所具有的基本能力，即說(shuō)明財(cái)政“能干什么”的問(wèn)題。財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程，是國(guó)家按照其職能正常實(shí)現(xiàn)的要求，把握和運(yùn)用財(cái)政的固有職責(zé)和功能的過(guò)程。

于是，“應(yīng)該干什么”和“能干什么”成了財(cái)政職能“新常態(tài)”中需要回答的問(wèn)題。除此之外，財(cái)政職能的不斷調(diào)整和修正，也值得我們深入探討。

從建設(shè)型到服務(wù)型

所謂財(cái)政，“三分在財(cái)、七分在政”，財(cái)政是連接政治體系、經(jīng)濟(jì)體系和社會(huì)體系的有效媒介。由此可見(jiàn)財(cái)政承擔(dān)著非常廣泛和非常重要的職能。

財(cái)政職能的定位與財(cái)政在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中扮演的角色密不可分，追溯財(cái)政的發(fā)展歷程，有著特點(diǎn)鮮明的幾個(gè)階段。

第一階段，通過(guò)“放權(quán)讓利”激發(fā)改革的積極性（1978—1994年）。第二階段，財(cái)稅體制改革踏上制度創(chuàng)新之路（1994-1998年）。第三階段，構(gòu)建公共財(cái)政體制框架（1998—2003年）。第四階段，進(jìn)一步健全和完善公共財(cái)政體制（2003年至今）。當(dāng)歷史的節(jié)點(diǎn)到了十八屆三中全會(huì)，“現(xiàn)代財(cái)政”理念的提出讓人耳目一新，更是被提高到了國(guó)家治理的高度。

一般來(lái)講，財(cái)政職能可歸納為優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)三大職能。財(cái)政在國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中扮演著非常重要的角色。

回顧多年的發(fā)展歷程，結(jié)合當(dāng)前財(cái)稅改革的歷史使命，隨著未來(lái)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，其中一個(gè)重要方向是，財(cái)政也必須從建設(shè)型財(cái)政向服務(wù)型財(cái)政過(guò)渡。

根據(jù)民生證券研究院副院長(zhǎng)管清友的研究，過(guò)去“建設(shè)型財(cái)政”的一個(gè)重要特征是：政府在投融資過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，財(cái)政資金大量投向“鐵公基”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由此導(dǎo)致政府過(guò)多干預(yù)市場(chǎng)、效率低下、資金浪費(fèi)、權(quán)力尋租、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇等等弊端。在實(shí)際工作中，這種舊模式的弊端已經(jīng)凸顯。

隨著“現(xiàn)代財(cái)政”理念的提出，轉(zhuǎn)變財(cái)政職能的一個(gè)重要方向是“服務(wù)型財(cái)政”，即引導(dǎo)財(cái)政資金和社會(huì)資本的投資重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)向服務(wù)民生轉(zhuǎn)移。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2014年，中央財(cái)政支出預(yù)算中民生支出大幅攀升。但從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，未來(lái)仍有很大提升空間。歐盟的醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社保在政府支出中的合計(jì)占比為47.8%，美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政支出中社保、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療補(bǔ)助合計(jì)占比為48.0%。

管清友用了一個(gè)形象的說(shuō)法，即財(cái)政必須從“挖坑防水”式的建設(shè)型財(cái)政，向“開(kāi)渠引水”式的服務(wù)型財(cái)政過(guò)度。“開(kāi)渠”旨在解決財(cái)政資金來(lái)源問(wèn)題，一方面，迫于未來(lái)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的需要，政府將不斷通過(guò)結(jié)構(gòu)性減稅支持重點(diǎn)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，另一方面，既然稅收開(kāi)源空間有限，那么完善政府的舉債融資機(jī)制十分必要。“引水”的重要含義在于搭建平臺(tái)和渠道，引入更多的社會(huì)資本參與公共建設(shè)和服務(wù)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，政府主導(dǎo)的大規(guī)模投資不會(huì)再出現(xiàn)。

從近期財(cái)政系統(tǒng)大規(guī)模推廣 PPP模式應(yīng)用來(lái)看，已經(jīng)開(kāi)始在朝著這個(gè)方向在努力。

不僅僅是財(cái)政問(wèn)題

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，隨著建立現(xiàn)代財(cái)政制度理念的提出，財(cái)政的地位得到空前提高。關(guān)于財(cái)稅改革的政策也密集出臺(tái)，改革路線圖和時(shí)間表日漸清晰。

從近期來(lái)看，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉也在多個(gè)場(chǎng)合闡述財(cái)稅改革的操作路徑，這在以前是不多見(jiàn)的。這說(shuō)明財(cái)政地位空前提高，財(cái)政職能又將面臨新的重大調(diào)整。那么，財(cái)政職能究竟該是擴(kuò)圍還是收窄？

在實(shí)際采訪中，我們也經(jīng)常聽(tīng)到地方財(cái)政人士抱怨：“說(shuō)財(cái)政不重要？我們的工作事無(wú)巨細(xì)，幾乎涉及到百姓生活的方方面面；說(shuō)財(cái)政重要？很多的事情最后都是落到部門(mén)頭上，我們只是扮演了會(huì)計(jì)的角色。”

這確實(shí)是一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

根據(jù)今年6月30日通過(guò)的《財(cái)稅改革總體方案》，財(cái)稅改革方案有三大最緊迫的任務(wù)：改進(jìn)預(yù)算管理、完善稅收制度、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。其中，預(yù)算管理作為先手棋，將率先啟動(dòng)，而財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分作為硬骨頭，將作為最后的攻關(guān)。在財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分中，其中涉及到的一個(gè)非常重要的節(jié)點(diǎn)就是財(cái)政職能的重新定位，這包括中央財(cái)政和地方財(cái)政的職能劃分、財(cái)政和市場(chǎng)的職能劃分、財(cái)政和部門(mén)的職能劃分等等，個(gè)個(gè)都是難啃的骨頭。

樓繼偉曾表示，這些職能的劃分不僅僅是一個(gè)純粹的財(cái)政問(wèn)題，而是一個(gè)國(guó)家的治理問(wèn)題，大部分國(guó)家都是通過(guò)立法來(lái)解決這一問(wèn)題。

簡(jiǎn)政放權(quán)可為抓手

在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，從建設(shè)性財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型財(cái)政，或?qū)Ⅰ傁蚩燔嚨馈?/p>

樓繼偉今年年初表示，從2013年開(kāi)始，中國(guó)基本上以“簡(jiǎn)政放權(quán)”應(yīng)對(duì)低迷的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并未采用大規(guī)模的財(cái)政刺激，目前看效果不錯(cuò)，接下來(lái)開(kāi)會(huì)繼續(xù)減少行政審批。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，從2011年開(kāi)始不再采取大規(guī)模刺激政策，其背后隱含著財(cái)政作用的轉(zhuǎn)型。一方面?zhèn)戎馗纳乒┙o，推進(jìn)稅制改革，實(shí)行減稅政策，減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)，促進(jìn)企業(yè)投資和居民消費(fèi)；另一方面?zhèn)戎亟ㄔO(shè)民生財(cái)政，進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。

在簡(jiǎn)政放權(quán)背景下，財(cái)政政策轉(zhuǎn)型，在經(jīng)濟(jì)治理層面體現(xiàn)為從需求管理向供給管理的轉(zhuǎn)變，在財(cái)政模式層面體現(xiàn)為公共財(cái)政向民生財(cái)政的轉(zhuǎn)型。具體體現(xiàn)在收入、支出、管理等三個(gè)方面。

收入方面，實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅，注重規(guī)范非稅收入，減少收費(fèi)項(xiàng)目。包括“營(yíng)改增”改革、非稅收入改革、小微企業(yè)稅收優(yōu)惠等等。

支出方面，首先要求政府“瘦身”，表現(xiàn)在政府行政經(jīng)費(fèi)的減少。其次是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出降低的情況下，社會(huì)領(lǐng)域支出不斷得到加強(qiáng)。在財(cái)政收入增長(zhǎng)大幅度回落，收支矛盾十分突出的情況下，更加注重落實(shí)好各項(xiàng)民生政策，努力保障民生方面的重點(diǎn)支出需要。

通過(guò)收入和支出兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策由需求管理向供給改善的轉(zhuǎn)型和公共財(cái)政向民生財(cái)政的轉(zhuǎn)型，財(cái)政管理就是在促進(jìn)兩個(gè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中控制財(cái)政收支的風(fēng)險(xiǎn)。

簡(jiǎn)而言之，財(cái)政職能新常態(tài)體現(xiàn)在，“新”在于財(cái)政職能將上升到國(guó)家治理體系中的重要環(huán)節(jié)，“常”在于財(cái)政職能在簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，得到進(jìn)一步的優(yōu)化和調(diào)整，回歸財(cái)政本身。