預(yù)算績效管理新突破

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布了修訂后的預(yù)算法（以下簡稱《新預(yù)算法》），將于2015年1月1日起施行。修改后的預(yù)算法完善了全口徑預(yù)算管理、地方政府舉借債務(wù)、預(yù)算公開等方面的內(nèi)容，同時也是首次以法律形式明確了我國公共財(cái)政預(yù)算收支中的績效管理要求，史無前例。

“五個顯著特征”

認(rèn)真研究和分析新預(yù)算法，我們可以看出，其中傳遞出的有關(guān)預(yù)算績效管理的有效信息，呈現(xiàn)出以下五個顯著的特征：

1.頂層特征。新預(yù)算法提出“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”，在國家法律的戰(zhàn)略層面首次提出預(yù)算應(yīng)遵循績效原則，政府資金“績效”入法，這是對傳統(tǒng)預(yù)算觀念的一次具有深遠(yuǎn)影響的重大變革，頂層架構(gòu)，立足點(diǎn)高，為我國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)。

2.閉環(huán)特征。新預(yù)算法要求公共財(cái)政預(yù)算績效管理要貫穿預(yù)算活動整個過程，由目標(biāo)導(dǎo)向，編制依據(jù)，預(yù)算審核重點(diǎn)，執(zhí)行關(guān)注，監(jiān)督評價，結(jié)果審查重點(diǎn)，預(yù)算公開，結(jié)果應(yīng)用下一年度預(yù)算編制和目標(biāo)確定環(huán)節(jié)，形成一個有效的管理閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算全流程覆蓋，使得預(yù)算績效管理在預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)均有所體現(xiàn)，確保我國預(yù)算績效管理順利全面推進(jìn)。

3.目標(biāo)管理特征。新預(yù)算法首次引入“績效目標(biāo)”概念，明確將績效目標(biāo)作為財(cái)政部門制定的預(yù)算編制規(guī)定之一，并作為各預(yù)算部門編制預(yù)算草案的一個有效組成部分，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制有目標(biāo)這一預(yù)算績效管理的基本前提條件。目標(biāo)實(shí)際上就是預(yù)期結(jié)果，將結(jié)果前置作為預(yù)算編制的內(nèi)容，本身就是突出績效預(yù)算的核心“結(jié)果導(dǎo)向”的理念，具有鮮明的目標(biāo)管理特征。

4.強(qiáng)調(diào)結(jié)果特征。新預(yù)算法指出，預(yù)算要參考上一年度有關(guān)支出績效評價結(jié)果進(jìn)行編制，人大審查上一年總預(yù)算執(zhí)行情況，要提出包括提高預(yù)算績效的意見和建議，審查本級決算報告，要重點(diǎn)審查資金使用績效情況。各級政府要開展績效評價，評價資金使用結(jié)果的有效性，在預(yù)算編制、執(zhí)行和決算中，明確提出資金績效理念，重點(diǎn)突出政府各類資金最終實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，是否取得應(yīng)有的效果，“花錢要問效、結(jié)果很重要”。

5.參與性特征。新預(yù)算法在規(guī)范預(yù)算績效管理時，把績效“參與性”擺在突出位置。首先是政府內(nèi)部，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價，編制預(yù)算要參考上一年度績效評價結(jié)果；其次是外部監(jiān)督，明確界定人大預(yù)算審查的重點(diǎn)要涵蓋資金的使用效果，并且要對提高資金績效提出建議。這就要求，讓公共利益各方都有效參與到預(yù)算政策的制定和執(zhí)行中來，接受社會公眾的監(jiān)督，強(qiáng)化了公共預(yù)算參與各方的責(zé)任，以追求公共利益的最大化，這也是社會主義民主的重要體現(xiàn)。

實(shí)施條件分析

雖然說預(yù)算法的修訂和新預(yù)算法的頒布實(shí)施經(jīng)歷了一個漫長的過程。醞釀十年，跨越三屆人大，歷經(jīng)四審，終于完成首次大修。但是從預(yù)算績效管理的角度來看，新預(yù)算法的出臺也是經(jīng)過了長時期的積極準(zhǔn)備和試點(diǎn)，通過理論研究、實(shí)踐試點(diǎn)，為新預(yù)算法中公共財(cái)政預(yù)算績效管理的有效落地執(zhí)行準(zhǔn)備了充分的實(shí)施環(huán)境和條件。

2006年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于完善和推進(jìn)地方部門預(yù)算改革的意見》（財(cái)預(yù)[2006]366號），對各地開展績效評價工作提出要求。開始探索建立基于項(xiàng)目支出的公共財(cái)政預(yù)算績效評價體系，嘗試把績效管理理念與方法引入財(cái)政支出管理過程中。

2009年財(cái)政部出臺了《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法 》（財(cái)預(yù)[2009]76號）和《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價試點(diǎn)工作的通知（財(cái)預(yù)[2009]390號）》。積極引導(dǎo)各級財(cái)政管理部門開展公共財(cái)政績效管理試點(diǎn)工作。但此時還主要基于項(xiàng)目財(cái)政支出為主體，已支出事后績效評價為重點(diǎn)開展實(shí)踐探索工作。

2011年4月財(cái)政部又出臺了《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法 》（財(cái)預(yù)[2011]285號）、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)[2011]416號 ）、《預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）》（財(cái)預(yù)[2011]433號 ）和《中央部門財(cái)政支出績效評價工作規(guī)程（試行）》（財(cái)辦預(yù)[2011]47號）等文件。應(yīng)該說2011年是我國公共財(cái)政績效管理試點(diǎn)的發(fā)力年。以上辦法和指導(dǎo)意見在總結(jié)以前年度中央和各省市財(cái)政績效管理事后績效評價工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合公共財(cái)政支出績效管理理論研究成果，提出了比較系統(tǒng)的公共財(cái)政支出績效評價體系，對我國各級公共財(cái)政支出績效管理實(shí)踐工作起到了明顯推進(jìn)作用。

2012年財(cái)政部緊接著引發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》（財(cái)預(yù)[2012]396號）。并發(fā)布“縣級財(cái)政支出管理績效綜合評價方案”、“縣級財(cái)政支出管理績效綜合評價內(nèi)容表”、“部門支出管理績效綜合評價方案”和“部門支出管理績效綜合評價指標(biāo)體系”等更具指導(dǎo)意義的預(yù)算績效管理操作規(guī)范。至此，財(cái)政支出績效評價實(shí)踐開始引入部門整體支出領(lǐng)域，事后績效評價覆蓋了我國公共財(cái)政支出全領(lǐng)域。特別是在《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》的指導(dǎo)下，預(yù)算績效管理實(shí)踐著重圍繞“建立機(jī)制”、“完善體系”、“健全智庫”、“實(shí)施工程”等重點(diǎn)工作不斷推進(jìn)，預(yù)算部門（單位）財(cái)政支出績效管理理念逐步建立，“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制架構(gòu)已初見雛形；預(yù)算績效管理制度體系和預(yù)算績效評價體系已基本形成；績效管理不可或缺的專家學(xué)者庫、中介機(jī)構(gòu)庫和監(jiān)督指導(dǎo)庫等外部隊(duì)伍正在形成。

地方實(shí)踐

隨著我國預(yù)算績效管理工作的推進(jìn)，各地方政府和財(cái)政部門積極行動起來，不斷完善績效管理制度體系，推進(jìn)預(yù)算績效管理實(shí)踐。近年來，北京市財(cái)政局圍繞“績效”這一主線，努力構(gòu)建獨(dú)具特色的績效評價“北京模式”，初步形成“縱向—橫向—重點(diǎn)—內(nèi)生動力—外部合力”“五位一體”的績效評價網(wǎng)絡(luò)化管理體系。包括：1.構(gòu)建“參與式預(yù)算評估”與“第三方績效評價”相銜接的預(yù)算績效評價體系；2.實(shí)現(xiàn)“財(cái)政組織評價”與“部門自行評價”相結(jié)合的預(yù)算績效管理全覆蓋；3.突出“大額專項(xiàng)資金評價”與“部門整體支出評價”相扣的績效綜合評價方向；4.形成“目標(biāo)—分層次指標(biāo)—評價—結(jié)果應(yīng)用”四點(diǎn)聯(lián)動的績效評價管理模式；5.建立“人大代表政協(xié)委員”與“評價管理專家”雙管齊下的預(yù)算績效監(jiān)督機(jī)制等。通過“五位一體”支出績效評價體系的構(gòu)建和落實(shí)，提升預(yù)算績效管理工作質(zhì)量。

應(yīng)該說通過近十年的實(shí)踐探索和理論研究，財(cái)政預(yù)算績效管理的外部環(huán)境和內(nèi)部條件在我國已基本具備，只欠“新預(yù)算法”頒布施行的號令吹響。

2013年年底，黨的十八屆三中全會部署了新時期深化財(cái)稅體制改革的藍(lán)圖，隨后中共中央政治局會議又審議通過了深化財(cái)稅體制改革總體方案。預(yù)算法是財(cái)稅領(lǐng)域的“龍頭法”，修改的新預(yù)算法無疑將引領(lǐng)新一輪財(cái)稅體制改革開啟大幕。十二屆全國人大常委會第十次會議通過的《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，及時的吹響了我國公共財(cái)政預(yù)算績效管理的法律號角，恰逢其時。新預(yù)算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神，充分體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院確定的財(cái)稅體制改革總體要求，以及近年來財(cái)政改革發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，同時也為進(jìn)一步深化財(cái)稅改革引領(lǐng)方向，在預(yù)算績效管理諸多方面取得了重大突破。新預(yù)算法的出臺是國家法律制度建設(shè)的一項(xiàng)重要成果，更是財(cái)政制度建設(shè)具有里程碑意義的一件大事，標(biāo)志著我國在建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算績效管理體系方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。